Αρχική ΕΚΣΥΓΧΡΟΝΙΣΜΟΣ ΠΕΡΙΒΑΛΛΟΝΤΙΚΗΣ ΝΟΜΟΘΕΣΙΑΣΆρθρο 26 Οι Φορείς του Εθνικού Συστήματος ΔιακυβέρνησηςΣχόλιο του χρήστη WWF Ελλάς | 17 Μαρτίου 2020, 17:28
  • Σχόλιο του χρήστη 'WWF Ελλάς' | 17 Μαρτίου 2020, 17:28

    Γενικά σχόλια: Θεωρούμε επί της αρχής θετική την προσέγγιση του νομοσχεδίου σε ό,τι αφορά την αναγνώριση της ανάγκης δημιουργίας ενός κεντρικού φορέα συντονισμού και της ενίσχυσης των συνεργειών στο πλαίσιο μιας πολυεπίπεδης διακυβέρνησης των προστατευόμενων περιοχών της χώρας. Ωστόσο, η δομή και η οργάνωση του νέου σχήματος καθώς και οι αρμοδιότητες των επιμέρους στοιχείων του δεν παρέχουν τα εχέγγυα για ολοκληρωμένη, λειτουργική και αποτελεσματική διαχείριση των προστατευόμενων περιοχών και δεν επιλύουν σε μεγάλο βαθμό τα βασικά προβλήματα και τις δυσλειτουργίες του ισχύοντος συστήματος. Αντίθετα, σε σχέση με το σημερινό σύστημα που βασίζεται στους φορείς διαχείρισης, το προτεινόμενο προκαλεί λειτουργική αποψίλωση ενός δοκιμασμένου συστήματος που αντιμετωπίζει μεν πολλά προβλήματα, όμως σε μεγάλοι βαθμό προσφέρει αξιόλογο έργο στην προστασία των πυρήνων βιοποικιλότητας της χώρας. Η δομή, η οργάνωση και η λειτουργία του νέου αυτού σχήματος δεν καθορίζονται με σαφήνεια στο υπό διαβούλευση νομοσχέδιο. Η δε εξειδίκευσή τους απαιτεί την έκδοση επιπλέον νομοθετημάτων (ειδικότερα προβλέπεται η έκδοση 12 υ.α. και τεσσάρων κ.υ.α.), μέχρι τη θεσμοθέτηση των οποίων είναι βέβαιο ότι θα δημιουργηθεί αβεβαιότητα στην προστασία των ευαίσθητων οικοτόπων και ειδών σε μια κρίσιμη χρονική περίοδο για τη χώρα λαμβάνοντας υπόψη την παραπομπή της στο Δικαστήριο της ΕΕ για μη συμμόρφωση με την οδηγία για τους οικοτόπους, αλλά και την υλοποίηση δύο μεγάλων έργων για τις προστατευόμενες περιοχές της χώρας (έργο εκπόνησης ΕΠΜ, π.δ. και σ.δ. για τις περιοχές του δικτύου Natura και LIFE-IP). Η έλλειψη επαρκούς πρόβλεψης για τη διαδικασία μετάβασης μεταξύ του υφιστάμενου σχήματος των φορέων διαχείρισης και του ΟΦΥΠΕΚΑ εντείνει την αβεβαιότητα αυτή. Για ένα τόσο σημαντικό διακύβευμα, όπως είναι η προστασία και διαχείριση των προστατευόμενων περιοχών της χώρας, το νέο σχήμα προκαλεί σύγχυση καθώς και ερωτήματα τόσο για την προβλεπόμενη οργανωτική του δομή όσο και για τη λειτουργία του στην πράξη και την in situ προστασία της βιοποικιλότητας. Η δημιουργία ενός κεντρικού φορέα με ευθύνη για τον συντονισμό και την εποπτεία της διαχείρισης των προστατευόμενων περιοχών αποτελεί αδιαμφισβήτητη ανάγκη για τη διασφάλιση της συνεκτικότητας και λειτουργικότητας της διαχείρισης και του ίδιου του δικτύου των προστατευόμενων περιοχών στη χώρα μας. Μπορεί επίσης να συμβάλει στην εξοικονόμηση πόρων και χρόνου που απαιτούνται για καθημερινές λειτουργίες εσωτερικής διαχείρισης, όπως η λογιστική υποστήριξη, ο σχεδιασμός έργων και χρηματοδοτικών προτάσεων, ο οικονομικός έλεγχος, κλπ. Η ανάθεση όμως αυτής της συντονιστικής ευθύνης σε νομικό πρόσωπο που στερείται κρίσιμων αρμοδιοτήτων, όπως η γνωμοδότηση για έργα και δραστηριότητες στις περιοχές ευθύνης του και ενέργειες που σχετίζονται με τη φύλαξη, πολύ απέχει από τη ρηξικέλευθη και αποτελεσματική αναδόμηση που είναι απαραίτητη. Ο προβλεπόμενος οργανισμός (ΟΦΥΠΕΚΑ) ως ν.π.ι.δ. φαίνεται να υποκαθιστά σε μεγάλο βαθμό το ΥΠΕΝ, ειδικότερα κατά το μέρος που αφορά τις αρμοδιότητες του τμήματος προστατευόμενων περιοχών της Δ/νσης Βιοποικιλότητας. Η ανάθεση των αρμοδιοτήτων αυτών γίνεται χωρίς να προβλέπονται επαρκή εχέγγυα για τον συντονισμό και την εποπτεία εκ μέρους του υπουργείου κατά την εκτέλεση της συνταγματικής υποχρέωσης του κράτους για την «προστασία του φυσικού και πολιτιστικού περιβάλλοντος» (άρθρο 24 Σ). Η σχέση μεταξύ του ΥΠΕΝ, ως κύριου φορέα για τον «στρατηγικό σχεδιασμό για την προστασία και τη βιώσιμη διαχείριση του φυσικού περιβάλλοντος και της βιοποικιλότητας» και την εφαρμογή του σχεδιασμού αυτού, και του ΟΦΥΠΕΚΑ δεν προσδιορίζεται σαφώς. Επιπρόσθετα, δεν διαφυλάσσονται οι αρμοδιότητες του ΥΠΕΝ σε ό,τι αφορά τον επιτελικό και συντονιστικό του ρόλο για τη διαχείριση και προστασία της βιοποικιλότητας. Κύριο στοιχείο της σχέσης αυτής φαίνεται να είναι ένα νεοεισαχθέν εργαλείο, το «Σχέδιο Δράσης βελτίωσης της δημόσιας πολιτικής προστατευόμενων περιοχών» (άρθρο 42), το οποίο εκπονείται από το ΥΠΕΝ, ενώ ο ΟΦΥΠΕΚΑ αποτελεί το «αρμόδιο όργανο για τη διοίκηση, παρακολούθηση και αξιολόγηση της εφαρμογής του Σχεδίου Δράσης και την ετήσια επικαιροποίησή του». Εντούτοις, ενώ ο ΟΦΥΠΕΚΑ ορίζεται ως αρμόδιο όργανο για την εφαρμογή του σχεδίου δράσης, έχει επίσης την αρμοδιότητα για την επικαιροποίηση και την αξιολόγηση της εφαρμογής του χωρίς να προσδιορίζεται ο ρόλος του ΥΠΕΝ στις διαδικασίες αυτές. Συνεπώς, δημιουργείται σύγχυση στην εκτέλεση του έργου και των αρμοδιοτήτων του ΟΦΥΠΕΚΑ τόσο σε σχέση με το ΥΠΕΝ, όσο και σε σχέση με άλλους υφιστάμενους φορείς. Ειδική μνεία θα πρέπει να γίνει, στο πλαίσιο αυτό, στην Επιτροπή Φύση 2000, η οποία προβλέπεται να μεταφερθεί στον ΟΦΥΠΕΚΑ (άρθρο 32 παρ. 6 παρόντος νομοσχεδίου), ο/η δε εκάστοτε πρόεδρός της είναι μέλος του ΔΣ του (άρθρο 28 παρόντος νομοσχεδίου). Ωστόσο η Επιτροπή Φύση 2000 έχει βάσει νόμου αρμοδιότητες οι οποίες σε κάποιον βαθμό ταυτίζονται με τις αρμοδιότητες του ΟΦΥΠΕΚΑ - ειδικότερα σε ό,τι αφορά τον “συντονισμό, την παρακολούθηση και αξιολόγηση των διαδικασιών προγραμματισμού, οργάνωσης και λειτουργίας του Εθνικού Συστήματος Διοίκησης και Διαχείρισης Προστατευόμενων Περιοχών” (άρθρο 17 ν. 2742/1999, ομοίως άρθρο 19 του ν. 3937/2011). Επιπλέον, ο σκοπός, ο ρόλος και οι αρμοδιότητες του ΟΦΥΠΕΚΑ δεν είναι σαφώς προσδιορισμένοι και καθορισμένοι. Ο νέος οργανισμός φαίνεται να έχει ευρύ πεδίο δράσης σε ό,τι αφορά τον σκοπό που καλείται να επιτελέσει σε σχέση με την πολιτική «για τη διαχείριση των προστατευόμενων περιοχών στην Ελλάδα, την προώθηση και υλοποίηση δράσεων βιώσιμης ανάπτυξης και την αντιμετώπιση της κλιματικής αλλαγής» (άρθρο 27 παρ. 4 παρόντος νομοσχεδίου). Σε ό,τι όμως αφορά τους δύο τελευταίους στόχους, ήτοι τη βιώσιμη ανάπτυξη και ειδικότερα την κλιματική αλλαγή και παρά την ονομασία του οργανισμού, δεν προβλέπονται επαρκείς και σαφώς προσδιορισμένες αρμοδιότητες που θα του επιτρέψουν να επιτελέσει τους σκοπούς αυτούς, αλλά ούτε και προβλέπονται οι απαραίτητες συνέργειες με άλλους υφιστάμενους φορείς που έχουν σχετικούς ρόλους και αρμοδιότητες (όπως για παράδειγμα το Συμβούλιο για την προσαρμογή στην κλιματική αλλαγή). Επιπρόσθετα, οι αρμοδιότητες του νέου οργανισμού περιορίζονται σε πολύ μεγάλο βαθμό σε θέματα που αφορούν εξ’ ολοκλήρου στις προστατευόμενες περιοχές αφήνοντας ένα σημαντικό κενό ή ασάφειες στα θέματα που αφορούν στη βιοποικιλότητα εκτός προστατευόμενων περιοχών [ενδεικτικά αναφέρονται η προστασία ειδών και οικοτόπων προτεραιότητας στο σύνολο της εξάπλωσής τους, η προστασία και διαχείριση ενδημικών ειδών ή ειδών σε κατηγορία κινδύνου, άλλα προστατευτέα αντικείμενα όπως π.χ οι υγρότοποι του π.δ. των μικρών νησιωτικών υγρότοπων (ΦΕΚ 229 ΑΑΠ/2012) που δεν βρίσκονται εντός π.π., η διατήρηση των γενετικών πόρων, η επικαιροποίηση των κόκκινων βιβλίων, κ.α.]. Αντίστοιχα δεν αναφέρεται αν θα υπάρχει σύνδεση με άλλες στρατηγικές που αφορούν και τις προστατευόμενες περιοχές, όπως η Εθνική Στρατηγική για τα Δάση, ή ρυθμιστικές αποφάσεις (όπως η ετήσια ρυθμιστική απόφαση θήρας). Για την αποτελεσματική λειτουργία του νέου σχήματος, θα πρέπει να υπάρχει σαφής διασφάλιση ότι θα έχει επαρκή χρηματοδότηση και στελέχωση για να μπορέσει να επιτελέσει τη λειτουργία και τις αρμοδιότητές του τόσο σε κεντρικό επίπεδο (κεντρικές υπηρεσίες) όσο και σε επίπεδο μονάδων διαχείρισης. Τέτοια όμως πρόνοια δεν υπάρχει στο νομοσχέδιο. Σημαντικό στοιχείο της διαχείρισης προστατευόμενων περιοχών βάσει διεθνών και ευρωπαϊκών ενδεδειγμένων πρακτικών είναι η τοπικότητα και η συμμετοχικότητα στη διαχείριση. Και τα δύο αυτά στοιχεία είναι υποβαθμισμένα στο νέο σχήμα, σε σχέση με το ισχύον. Ειδικά όσον αφορά την αφαίρεση από τις μονάδες διαχείρισης (αλλά και από τον ΟΦΥΠΕΚΑ) της κρίσιμης ευθύνης της γνωμοδότησης επί έργων και δραστηριοτήτων που αδειοδοτούνται εντός των ορίων των περιοχών ευθύνης τους, είναι προφανής η λειτουργική αποψίλωση του συστήματος διακυβέρνησης των προστατευόμενων περιοχών. Όπως προαναφέρθηκε, οι μονάδες διαχείρισης π.π., παρά τον σημαντικό τους ρόλο, έχουν περιορισμένες αρμοδιότητες, ενώ εντοπίζονται κομβικές ελλείψεις σχετικά με: (α) τη συμμετοχή στην κατάρτιση και επικαιροποίηση των σ.δ., (β) τον ρόλο στη διαβούλευση κατά την εκπόνηση των ΕΠΜ, των π.δ. και των σ.δ., (γ) τις γνωμοδοτικές αρμοδιότητες σε περιπτώσεις αδειοδότησης έργων, και (δ) τη φύλαξη των περιοχών. Στο πλαίσιο της διαδικασίας αδειοδότησης έργων εντός των προστατευόμενων περιοχών, το νομοσχέδιο δεν προβλέπει γνωμοδοτική αρμοδιότητα ούτε για τον ΟΦΥΠΕΚΑ, ούτε για τις ΜΔΠΠ ή τις Επιτροπές Διαχείρισης, δημιουργώντας ένα σημαντικό κενό στη διαχείριση σε ό,τι αφορά έργα με ενδεχόμενες αρνητικές επιπτώσεις στα προστατευτέα αντικείμενα. Θα πρέπει να προβλεφθεί ρητά η γνωμοδοτική αρμοδιότητα του ΟΦΥΠΕΚΑ και των ΜΔΠΠ, αλλά και η συμβολή των επιτροπών διαχείρισης στη διαδικασία γνωμοδότησης, με την παροχή, μάλιστα, «σύμφωνης» και όχι απλής γνώμης, τουλάχιστον για έργα τα οποία ενδέχεται να προκαλέσουν σημαντικές επιπτώσεις στις περιοχές και στα προστατευτέα αντικείμενα (πρώτη κατηγορία (Α) άρθρο 1 του ν. 4014/2011). Στις περιπτώσεις αυτές, θα πρέπει να διασφαλίζεται ότι η ΜΔΠΠ, λόγω της τοπικής γνώσης και εμπειρίας στη διαχείριση της συγκεκριμένης περιοχής, θα έχει την κύρια ευθύνη για τη σύνταξη της γνωμοδότησης. Τέλος, θα πρέπει επίσης να προβλεφθεί ρητά αρμοδιότητα για παροχή γνώμης του ΟΦΥΠΕΚΑ ή/και των ΜΔΠΠ και κατά τη διαδικασία στρατηγικής περιβαλλοντικής εκτίμησης. Ειδικότερα, σε ό,τι αφορά τη φύλαξη, το νομοσχέδιο αν και αναφέρει όλους τους εμπλεκόμενους φορείς δεν επιλύει τα υφιστάμενα προβλήματα φύλαξης των π.π. , όπως αυτά έχουν αναδειχθεί και αναγνωριστεί από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή, με κυριότερο την ανάγκη οι φύλακες των φορέων ή τα μελλοντικά στελέχη των μονάδων διαχείρισης να έχουν ανακριτικά καθήκοντα ή/και να συνεργάζονται υποχρεωτικά με τις αρμόδιες αρχές και σώματα (λιμεναρχεία, δασαρχεία, αστυνομία, κλπ) τόσο στον από κοινού σχεδιασμό της φύλαξης της εκάστοτε π.π., αλλά και επιχειρησιακά κατά την υλοποίηση της φύλαξης με μικτά κλιμάκια στο πεδίο. Οι αρμοδιότητες των ΜΔΠΠ περιορίζονται απλά στη διαμόρφωση «προτάσεων φύλαξης» και στην «επικουρία των αρμόδιων διοικητικών και δικαστικών αρχών στον έλεγχο της εφαρμογής της περιβαλλοντικής νομοθεσίας». Η δε επίλυση προβλημάτων μετατίθεται στο μέλλον και με τρόπο ασαφή μέσω δυνητικών μνημονίων συνεργασίας του άρθρου 38 «για τον συντονισμό του σχεδιασμού και της εφαρμογής της πολιτικής ππ» μεταξύ του ΟΦΥΠΕΚΑ και άλλων δημόσιων φορέων, όπως αποκεντρωμένες διοικήσεις και το Λιμενικό Σώμα. Τέλος, παρά το γεγονός ότι οι διεθνείς και ευρωπαϊκές ενδεδειγμένες πρακτικές συνηγορούν στην ανάγκη ενσωμάτωσης συμμετοχικών διαδικασιών στη διαχείριση και στη δημιουργία ενός πλαισίου για τη συνδιαμόρφωση του διαχειριστικού σχεδιασμού ως σημαντικών στοιχείων για την αποτελεσματική και λειτουργική διαχείριση προστατευόμενων περιοχών και την επίτευξη συναινέσεων και κοινωνικής αποδοχής, το υπό διαβούλευση νέο σχήμα έχει περιορισμένες διαδικασίες συμμετοχικής διαχείρισης. Στα κεντρικά όργανα διοίκησης του ΟΦΥΠΕΚΑ και στις ΜΔΠΠ δεν προβλέπεται συμμετοχή εμπλεκόμενων φορέων. Η μόνη μορφή συμμετοχικής διαχείρισης περιλαμβάνεται στις επιτροπές διαχείρισης, η συγκρότηση των οποίων προβλέπεται ότιδεν προβλέπεται ως υποχρεωτική και γίνεται με απόφαση του ΔΣ του ΟΦΥΠΕΚΑ «μετά από εισήγηση του προϊσταμένου της Μονάδας Διαχείρισης Προστατευόμενης Περιοχής» χωρίς διασφάλιση για τη συγκρότηση των Επιτροπών αυτών στην πράξη. Οι αρμοδιότητές τους και ο ρόλος τους δεν προβλέπονται στο νομοσχέδιο, αναφέρεται μόνο ότι «δύνανται να καθορίζονται οι αρμοδιότητες των Επιτροπών Διαχείρισης» με απόφαση του ΥΠΕΝ, η δε λειτουργία τους επαφίεται στον εκάστοτε προϊστάμενο της ΜΔΠΠ. Δεν διασφαλίζεται συνεπώς ότι θα συσταθούν οι απαραίτητες επιτροπές προκειμένου να αποτελέσουν κομβικούς τοπικούς παράγοντες για την επίτευξη συναινέσεων και τον συντονισμό και τις συνέργειες μεταξύ των εμπλεκόμενων φορέων και των τοπικών κοινωνιών.