Yπουργείο Περιβάλλοντος και Ενέργειας

Δικτυακός Τόπος Διαβουλεύσεων

• Σχόλιο του χρήστη 'WWF Ελλάς' | 4 Σεπτεμβρίου 2020, 09:43

  Μόνιμος Σύνδεσμος

  Tο άρθ. 1 του ν. 4447/2016 περιέλαβε, μάλλον για πρώτη φορά σε ελληνικό νόμο, ορισμό της «βιώσιμης» ανάπτυξης, και είναι ατυχές ότι ο ορισμός αυτός δεν είναι ικανοποιητικός. Θα πρέπει να σημειωθεί ότι η βιώσιμη ανάπτυξη είναι και έννοια του ενωσιακού δικαίου [πρβλ. προοίμιο, άρθ. 3(3), 3(5), 21(2) ΣΕΕ, άρθ. προοίμιο και άρθ. 37 Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων ΕΕ, όπου αναφέρεται ως «αειφόρος ανάπτυξη»], υπάρχει σε πολλές διεθνείς συνθήκες και κείμενα ήπιου δικαίου, και σχετίζεται με τη συνταγματική «αρχή της αειφορίας»: κατά συνέπεια, ο κοινός νομοθέτης δεν έχει την ευχέρεια να αγνοήσει τελείως τη διεθνή και συνταγματική διάσταση του θέματος. Για παράδειγμα, ένα ουσιαστικό στοιχείο της βιώσιμης ανάπτυξης που απουσιάζει από τον ορισμό του ν. 4447/2016 είναι η έννοια της διαγενεακής δικαιοσύνης (intergenerational equity) που υπάρχει (στην καλύτερη περίπτωση) μόνο «ανάμεσα» στις λέξεις. Δυστυχώς, το νομοσχέδιο κάνει έναν ελλιπή ορισμό ακόμα χειρότερο. Κατά το άρθ. 1 περ. (ε) ν. 4447/2016, «βιώσιμη ανάπτυξη» είναι η ανάπτυξη «που συνθέτει κοινωνικούς, οικονομικούς και περιβαλλοντικούς στόχους». Το νομοσχέδιο προσθέτει το ρήμα «σταθμίζει», αφήνοντας να εννοηθεί ότι μέρος (ή το σύνολο) των περιβαλλοντικών στόχων μπορεί να θυσιαστεί για τους οικονομικούς. Ωστόσο, με τη λογική της «στάθμισης», υπονοείται ότι μία κυβέρνηση μπορεί να «σταθμίσει» την οικονομική ανάπτυξη στο 90%, και στο 5% την κοινωνική συνοχή και την προστασία του περιβάλλοντος (με το επιχείρημα – το οποίο ιστορικά έχει χρησιμοποιηθεί πολλές φορές- ότι θα μας απασχολήσουν τα υπόλοιπα όταν «αναπτυχθούμε»). Η «στάθμιση» αυτή, όμως, δεν συνιστά βιώσιμη ανάπτυξη, αλλά ακριβώς το αντίθετό της. Πιο συγκεκριμένα, η βιώσιμη ανάπτυξη περιλαμβάνει την αρχή της ενσωμάτωσης ή ενοποίησης (integration principle), η οποία επιβάλλει ακριβώς την πλήρη ενσωμάτωση των περιβαλλοντικών απαιτήσεων στις υπόλοιπες πολιτικές (πρβλ., σχετικά, και τη διατύπωση του άρθ. 37 Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων ΕΕ: «το υψηλό επίπεδο προστασίας του περιβάλλοντος και η βελτίωση της ποιότητάς του πρέπει να ενσωματώνονται στις πολιτικές της Ένωσης»). Με άλλα λόγια, το ζητούμενο είναι η επίτευξη των οικονομικών και κοινωνικών στόχων με την ενσωμάτωσή τους στους περιβαλλοντικούς (και αντιστρόφως) – ή η καλύτερη δυνατή συνδυασμένη μεγιστοποίηση των περιβαλλοντικών, κοινωνικών και οικονομικών στόχων από κοινού. Τέλος, όσον αφορά τους στόχους της «βιώσιμης ανάπτυξης» [άρθ. 1 περ. (α) στοιχεία (αα) έως (γγ)], η συζήτηση δεν μπορεί να αγνοεί τους «Στόχους Βιώσιμης Ανάπτυξης» (ΣΒΑ, Sustainable Development Goals, SDGs) της Agenda 2030, που αποτελούν πλέον και ευρωπαϊκή πολιτική. Ειδικά σε θέματα χωροταξίας, η έννοια της βιώσιμης ανάπτυξης δεν μπορεί να αγνοεί τον ΣΒΑ 15, που αφορά την προστασία των οικοσυστημάτων και του εδάφους (πρβλ. σχετικά το άρθ. 5 παρ. 1 ν. 4277/2014, για ΝΡΣΑ, που έχει μία πιο ολιστική προσέγγιση στην χωροταξική βιωσιμότητα, και επισημαίνει διαστάσεις όπως η προστασία της γης και η αξιοποίηση του υφιστάμενου κτηριακού αποθέματος). Δύσκολα η εκτός σχεδίου και η αυθαίρετη δόμηση μπορεί να θεωρηθεί συμβατή με τον κρίσιμο ΣΒΑ 11, που επιδιώκει τη δημιουργία βιώσιμων οικισμών. Η «άρση των αποκλεισμών» είναι μόνο το πρώτο βήμα για τον ΣΒΑ 10, που μιλάει ευρύτερα για μείωση των ανισοτήτων: εδώ, επίσης, υπονοούνται και οι περιβαλλοντικές ανισότητες, με την έννοια ότι η βιώσιμη ανάπτυξη δεν επιτρέπει τη δημιουργία ή τη διατήρηση θυλάκων ρύπανσης και υποβαθμισμένου περιβάλλοντος (όπως, π.χ., το Θριάσιο ή οι λιγνιτικές περιοχές, ή άτυπες οικιστικές πυκνώσεις), ακόμα και με την καταβολή περιβαλλοντικών τελών (πρβλ. άρθ. 27 παρ. 2 νομοσχεδίου). Σε ό,τι αφορά τους λοιπούς ορισμούς για τον χωροταξικό και πολεοδομικό σχεδιασμό, είναι κατ’ αρχήν θετικός ο εμπλουτισμός και η διασαφήνισή τους. Ιδίως ο προσδιορισμός του βαθμού δεσμευτικότητας μιας κατεύθυνσης αναμένεται να συνδράμει θετικά στην επίλυση προβλημάτων δεσμευτικότητας που έχουν παρατηρηθεί κατά την εφαρμογή του νόμου (βλ. σχετικά τις επισημάνσεις του WWF Ελλάς ως προς τα προβλήματα αυτού του είδους που εντοπίζονται στα πρόσφατα εγκεκριμένα ΠΧΠ στο WWF Ελλάς. 2019. Η περιβαλλοντική νομοθεσία στην Ελλάδα, σσ. 37-45). Επίσης, είναι θετική η προσθήκη στους ορισμούς του ν. 4447/2016 της προστασίας του φυσικού και πολιτιστικού περιβάλλοντος, της βιοποικιλότητας, του τοπίου και της αειφόρου χρήσης των φυσικών πόρων ως σκοπού της βιώσιμης ανάπτυξης. Ωστόσο, εντοπίζονται μια σειρά από προβληματικά σημεία: (α) Η παράγραφος Στ’ εισάγει τη σαφήνεια και την κανονιστική πυκνότητα ως κριτήρια προσδιορισμού του βαθμού δεσμευτικότητας μίας κατεύθυνσης χωρικού σχεδιασμού. Αυτά τα κριτήρια προσιδιάζουν περισσότερο σε θεωρητικές συζητήσεις για την ερμηνευτική του δικαίου, παρά στις προβλέψεις ενός ειδικού θεματικού νόμου. Πράγματι, αν ο βαθμός δεσμευτικότητας εξαρτάται από την «κανονιστική πυκνότητα» (μία έννοια που δεν ορίζεται στο νομοσχέδιο), τότε παρέλκει η κατηγοριοποίηση που εισάγει το νομοσχέδιο. Προς αποφυγή προβλημάτων ερμηνείας του νόμου, προτείνεται να απαλειφθεί το συγκεκριμένο εδάφιο, έτσι ώστε ο βαθμός δεσμευτικότητας να προσδιορίζεται από τον συντάκτη της πολεοδομικής ή χωροταξικής ρύθμισης: αυτός οφείλει να διατυπώνει τη ρύθμιση με σαφήνεια ως προς τον βαθμό δεσμευτικότητάς της – με άλλα λόγια, να είναι σαφές αν αποτελεί «ρύθμιση», «κατεύθυνση» ή κάτι άλλο. Για τον σκοπό αυτόν, το ΥΠΕΝ μπορεί να συντάξει πρότυπα καλής χωροταξικής και πολεοδομικής νομοθέτησης, ώστε να αποφευχθεί η νομοθέτηση σχεδίων που είναι διατυπωμένα περισσότερο ως ακαδημαϊκά άρθρα ή τεχνικές μελέτες, και λιγότερο ως νομικές ρυθμίσεις. Παράλληλα, με τον τρόπο αυτόν θα μπορούσε να βελτιωθεί και η ευκρίνεια και η διαφάνεια της νομοθεσίας, ώστε να αποφευχθούν (στο μέτρο του δυνατού) οι αμφισβητήσεις, να διευκολυνθεί ο διοικητικός και δικαστικός έλεγχος, και να υλοποιηθεί ένα βασικό δημοκρατικό αίτημα – η ουσιαστική γνώση της ισχύουσας νομοθεσίας από τους πολίτες . (β) Αν και σκόπιμα προβλέπεται ότι ο χαρακτήρας κάθε κατεύθυνσης, από την άποψη της δεσμευτικότητας, προσδιορίζεται από το κατά περίπτωση πλαίσιο ή σχέδιο, δεν λαμβάνεται μέριμνα σχετικά με το πώς θα επιτελεσθεί η απαραίτητη προσαρμογή ενός μεγάλου μέρους του υφιστάμενου εφαρμοστικού δικαίου και ιδίως των ειδικών και περιφερειακών πλαισίων, προκειμένου αυτά να εναρμονιστούν με τις νέες προβλέψεις. Λαμβάνοντας υπόψη τον χρονικό και διαδικαστικό προσδιορισμό της αναθεώρησης πλαισίων και σχεδίων που γίνεται στα επόμενα άρθρα, καθίσταται προφανές ότι θα υπάρξει μία εκτενής μεταβατική περίοδος, κατά την οποία θα εξακολουθήσουν να υφίστανται προβλήματα στον προσδιορισμό της δεσμευτικότητας των κατευθύνσεων που παρέχονται ιδίως από τα χωροταξικά πλαίσια, όπως και των σχέσεων ανάμεσα σε ειδικά και περιφερειακά πλαίσια και ανάμεσα σε πλαίσια και σχέδια. Η κυριότερη προβληματική συνέπεια αυτής της «αναβλητικότητας» είναι ότι και πάλι καλείται η διοίκηση και τα δικαστήρια να ερμηνεύσουν τη νομοθεσία.