Αρχική Δημόσια διαβούλευση: Οι επιλεξιμότητες των δανείων του «Ελλάδα 2.0»Αξιολόγηση επιλεξιμότητας επενδυτικών σχεδίων στο πλαίσιο των δανείων του Ταμείου Ανάκαμψης και ΑνθεκτικότηταςΣχόλιο του χρήστη PLANET AE | 27 Σεπτεμβρίου 2021, 20:18
  • Σχόλιο του χρήστη 'PLANET AE' | 27 Σεπτεμβρίου 2021, 20:18

    Μελετώντας το σχέδιο κειμένου των επιλεξιμοτήτων για τα δάνεια του Ταμείου Ανάκαμψης και Ανθεκτικότητας (ΤΑΑ) που αναρτήθηκε σε δημόσια διαβούλευση, επιθυμούμε κι εμείς από την πλευρά μας να συμβάλλουμε στη διατύπωση ουσιαστικών απόψεων που θα αξιοποιηθούν για την οριστικοποίηση της οικείας Υπουργικής Απόφασης που αναμένεται το προσεχές διάστημα. Στο πλαίσιο αυτό, θα θέλαμε να επισημάνουμε ότι κρίσιμο ρόλο στην επιτυχία του Προγράμματος συνιστά ο ρόλος του ‘’ανεξάρτητου πιστοποιημένου ελεγκτή’’ με βάση τα καθήκοντα που αναλαμβάνει όπως αυτά ορίζονται στο σχετικό σχέδιο. Θεωρούμε, λοιπόν, ότι η διαδικασία επιλογής που θα υιοθετηθεί για την ένταξη στο Μητρώο των ανωτέρω ‘’ανεξάρτητων πιστοποιημένων ελεγκτών’’ θα πρέπει να ικανοποιεί με το βέλτιστο δυνατό τρόπο τις απαιτήσεις που προκύπτουν από τα συγκεκριμένα καθήκοντα που καλούνται να εκτελέσουν. Επ’ αυτού λοιπόν και δεδομένου ότι ο όρος ‘’ελεγκτής’’ που χρησιμοποιείται στο σχέδιο παραπέμπει στον όρο ΄΄ορκωτός ελεγκτής΄΄, επαγγελματική ιδιότητα που κρίνουμε εύλογα ότι ουδόλως σχετίζεται με το αντικείμενο του ρόλου και των καθηκόντων όπως περιγράφονται, αναζητήσαμε τη σχετική διεθνή πρακτική, όπως αναλογικά εφαρμόζεται στο πλαίσιο της εισαγωγής των δεικτών ESG ως στοιχείο αξιολόγησης της επίδοσης επιχειρήσεων για τη χορήγηση εμπορικών δανείων. Σημειώνεται λοιπόν, ότι ρητά ορίζεται, με βάση Κοινοτική Οδηγία, πως η αξιολόγηση αυτή δεν συνιστά μέρος του ελέγχου που διενεργείται από ελεγκτικές εταιρείες, αλλά εξειδικευμένων συμβούλων. Συγκεκριμένα, στην έκδοση της Eυρωπαϊκής Αρχής Τραπεζών (EBA), «EBA Discussion paper οn management and supervision of ESG risks for credit institutions and investment firms, 30 October 2020 EBA/DP/2020/03» αναφέρεται ότι «Παράγοντες που παραδοσιακά θεωρούνται μη χρηματοοικονομικοί αντανακλούν πρόσθετα χαρακτηριστικά, όπως εκπομπές αερίων θερμοκηπίου, περιβαλλοντικό αποτύπωμα, κοινωνική ευημερία, φτώχεια, ίσο δικαίωμα και ηθική, εκτός από εκείνα που ήταν παραδοσιακά οικονομικά προσανατολισμένα, όπως τα κέρδη, το κεφάλαιο και το κόστος» Στην ίδια παράγραφο, σε σχέση με τις εκθέσεις των μη-χρηματοοικονομικών παραγόντων υπάρχει παραπομπή στην Οδηγία 2014/95/ΕΕ της Ευρωπαϊκής Ένωσης, η οποία αναφέρει ως γενική κατεύθυνση, ότι « οι ορκωτοί ελεγκτές και οι ελεγκτικές εταιρείες πρέπει να ελέγχουν μόνο, πως έχει υποβληθεί (εννοείται από την επιχείρηση) η μη-χρηματοοικονομική κατάσταση ή η σχετική ξεχωριστή έκθεση. Επιπλέον, θα πρέπει να υπάρχει η δυνατότητα να απαιτείται από τα Κράτη – Μέλη οι πληροφορίες που περιλαμβάνονται στη μη οικονομική κατάσταση ή στην ξεχωριστή έκθεση των επιχειρήσεων να επιβεβαιώνονται από ανεξάρτητο πάροχο υπηρεσιών που να διασφαλίζει την ορθή αξιολόγηση των σχετικών στοιχείων και πληροφοριών.’’ Παράλληλα και για την πληρότητα της εξέτασης όλων των πτυχών του θέματος, απευθυνθήκαμε στον έγκριτο νομικό καθηγητή κ. Β. Χριστιανό, με ιδιαίτερα σημαντική ευρωπαϊκή εμπειρία και παρουσία, ζητώντας του να εξετάσει το πλαίσιο που θα πρέπει να διέπει τις ιδιότητες και τεχνικές προϋποθέσεις καταλληλότητας που θα πρέπει να ικανοποιούν οι αξιολογητές ώστε, αφενός η επιλογή τους να είναι συμβατή με το ευρύτερο θεσμικό, ενωσιακό και εθνικό πλαίσιο, αφετέρου να διασφαλίζεται η ακεραιότητα της αξιολογικής κρίσης τους με βάση τα καθήκοντα που τους ανατίθενται. ΘΕΜΑ: Γνωμοδότηση για λογαριασμό της Planet AE από το δικηγορικό γραφείο ΧΡΙΣΤΙΑΝΟΣ & ΣΥΝΕΤΑΙΡΟΙ σχετικά με νομικά ζητήματα που εγείρει ενδεχομένως η μεθοδολογία επιλογής αξιολογητών για την παροχή σύνθετων συμβουλευτικών υπηρεσιών προς το Υπουργείο Οικονομικών 1. Επί του τεθέντος σε Δημόσια Διαβούλευση κειμένου με τίτλο «Αξιολόγηση επιλεξιμότητας επενδυτικών σχεδίων στο πλαίσιο των δανείων του Ταμείου Ανάκαμψης και Ανθεκτικότητας» μου ζητήθηκε να εξετάσω ποιες ιδιότητες και τεχνικές προϋποθέσεις καταλληλότητας θα πρέπει να ικανοποιούν οι αξιολογητές ώστε, αφενός η επιλογή τους να είναι συμβατή με το ευρύτερο θεσμικό, ενωσιακό και εθνικό πλαίσιο, αφετέρου να διασφαλίζεται η ακεραιότητα της αξιολογικής κρίσης τους. Ι. Οι «πιστοποιημένοι ανεξάρτητοι ελεγκτές» αποτελούν εξειδικευμένους συμβούλους του Υπουργείου Οικονομικών σε ένα ευρύ φάσμα γνωστικών αντικειμένων και όχι ελεγκτές που επιδίδονται σε λογιστικούς ελέγχους οικονομικών καταστάσεων 2. Σύμφωνα με το κείμενο που έχει αναρτηθεί σε Δημόσια Διαβούλευση η διαδικασία αξιολόγησης των επιχειρηματικών δανείων διενεργείται σε δύο στάδια: α. Από το τραπεζικό ίδρυμα που υποδέχεται το υπό δανειοδότηση επενδυτικό σχέδιο, το οποίο αξιολογεί τη δυνατότητα δανειοδότησης του επενδυτικού σχεδίου σύμφωνα με τραπεζικούς όρους. β. Από τον πιστοποιημένο ανεξάρτητο ελεγκτή [στο εξής: Σύμβουλο ή αξιολογητή], ο οποίος αξιολογεί τα παρακάτω, κατόπιν της προέγκρισης της δανειοδότησης του επενδυτικού σχεδίου από τη δανειοδοτούσα ΕΤ. Κατά τον προβλεπόμενο καταμερισμό εργασιών το τραπεζικό ίδρυμα θα παρέχει στον Σύμβουλο μεταξύ άλλων στοιχείων και πρόσφατη αξιολόγηση πιστοληπτικής ικανότητας της επιχείρησης καθώς και αξιολόγηση των εξασφαλίσεων του επενδυτή από το τραπεζικό ίδρυμα που θα παρέχει τη δανειακή χρηματοδότηση. 3. Εν συνεχεία ο Σύμβουλος θα προβαίνει σε αξιολόγηση του επιχειρηματικού σχεδίου ως προς τα κάτωθι στοιχεία: i. Την αξιολόγηση ύπαρξης επιλέξιμου επενδυτικού σχεδίου ii. Την αξιολόγηση της επιλεξιμότητας του επενδυτικού σχεδίου με την Αρχή μη πρόκλησης σημαντικής βλάβης (Do No Significant Harm principle - DNSH). iii. Την αξιολόγηση της επιλεξιμότητας του επενδυτικού σχεδίου ως προς τους επενδυτικούς στόχους του δανειακού προγράμματος του ΤΑΑ iv. Τον χαρακτηρισμό του επενδυτικού σχεδίου ως προς την παρέμβασή του σε σχέση με τους περιβαλλοντικούς στόχους και το στόχο για ψηφιακή μετάβαση v. Την αξιολόγηση συμβατότητας του παρεχόμενου επιτοκίου ως προς τις κρατικές ενισχύσεις. 4. Οι Σύμβουλοι θα πρέπει να είναι εγγεγραμμένοι στο Μητρώο Πιστοποιημένων Ανεξάρτητων Ελεγκτών του Υπουργείου Οικονομικών [στο εξής: Μητρώο]. Κάθε πιστοποιημένος ανεξάρτητος ελεγκτής που θα αναλαμβάνει την αξιολόγηση ενός επενδυτικού σχεδίου θα ορίζεται από το Υπουργείο Οικονομικών σύμφωνα με αλγόριθμο και εφόσον ο πιστοποιημένος ανεξάρτητος ελεγκτής εξασφαλίζει ότι δεν υφίσταται σύγκρουση συμφερόντων με το τραπεζικό ίδρυμα και τον επενδυτή, θα αναλαμβάνει και θα διενεργεί την αξιολόγηση. 5. Όπως γίνεται αντιληπτό μόνη η περιγραφή καθηκόντων του Συμβούλου καταδεικνύει ότι η επιλεγείσα ορολογία είναι όλως απρόσφορη και μη ακριβολογούσα. Ο όρος «ελεγκτές» παραπέμπει στην καθιερωμένη ορολογία που συνδέεται με τον έλεγχο νομιμότητας που διενεργείται σε ισολογισμούς και χρηματοοικονομικές καταστάσεις, δηλαδή σε έργο εντελώς άσχετο με το έργο που καλούνται να επιτελέσουν οι κατ’ όνομα «πιστοποιημένοι ανεξάρτητοι ελεγκτές». 6. Πράγματι, στο άρθρο 1 της Οδηγίας 2006/43/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 17ης Μαΐου 2006, για τους υποχρεωτικούς ελέγχους των ετήσιων και των ενοποιημένων λογαριασμών δίδεται ο ορισμός του ελεγκτή, ο οποίος είναι το «φυσικό πρόσωπο που έχει λάβει, σύμφωνα με την παρούσα οδηγία, άδεια από τις αρμόδιες αρχές κράτους μέλους να διενεργεί υποχρεωτικούς ελέγχους» ήτοι «έλεγχο των ετήσιων ή ενοποιημένων λογαριασμών, εφόσον ο έλεγχος αυτός απαιτείται από την κοινοτική νομοθεσία». Αντίστοιχοι ορισμοί, που οριοθετούν αυστηρά το έργο των ελεγκτών «στον έλεγχο ων ετήσιων και ενοποιημένων χρηματοοικονομικών καταστάσεων» περιλαμβάνονται και στο άρθρο 2 του Ν. 4449/2017 (ΦΕΚ Α' 7/24.1.2017) «για τον υποχρεωτικό έλεγχο των ετήσιων και των ενοποιημένων χρηματοοικονομικών καταστάσεων, δημόσια εποπτεία επί του ελεγκτικού έργου και λοιπές διατάξεις». 7. Συνεπώς, οι αξιολογητές σε καμία περίπτωση δεν επιτελούν ελεγκτικό έργο κατά τους ορισμούς της κείμενης, εθνικής και ενωσιακής νομοθεσίας. Το έργο που θα τους ανατεθεί είναι έργο παροχής συμβουλευτικών υπηρεσιών, το οποίο δεν συνδέεται ούτε ευθέως ούτε καν έμμεσα με το στενό λογιστικό αντικείμενο των νομίμων ελεγκτών. Οι αξιολογητές θα αξιολογούν επενδύσεις, επιχειρηματικά σχέδια και τη συμβατότητα αυτών με μια σειρά κανόνες, όπως περιβαλλοντικούς, κανόνες κρατικών ενισχύσεων ή την συμβατότητα με τους στόχους ψηφιακής μετάβασης, οι οποίοι δεν αφορούν νομιμότητα και κανονικότητα δαπανών ή την ορθή αποτύπωση λογιστικών αρχείων. Με άλλα λόγια, οι Σύμβουλοι, στο πλαίσιο της θεσπιζόμενης διαδικασίας επιτελούν ουσιαστικά ένα είδος κρατικού λειτουργήματος, μεσολαβώντας συμβουλευτικά προς το Υπουργείο Οικονομικών, από το οποίο άλλωστε ορίζονται, στην σύνθετη διοικητική ενέργεια εγκρίσεως των δανείων που θα χορηγηθούν από πόρους του Ταμείου Ανάκαμψης. Θα πρέπει, επομένως, τόσο ο τίτλος που θα τους αποδοθεί να ακριβολογεί όσο και οι γνώσεις και ιδιότητες που οφείλουν κατά νόμο να έχουν να είναι ακριβείς, σαφείς και συναφείς με το αντικείμενό τους ώστε να εξασφαλίζουν την απρόσκοπτη λειτουργία της ανατεθείσας δημόσιας υπηρεσίας . ΙΙ. Το σύστημα επιλογής συμβούλου/αξιολογητή θα πρέπει να είναι συμβατό με τις γενικές αρχές της ΣΛΕΕ και με επιμέρους διατάξεις της Α. Οι γενικές αρχές του ελεύθερου ανταγωνισμού και της διαφάνειας επιβάλλουν ανοικτές διαδικασίες επιλογής συμβούλων/αξιολογητών 8. Επί της αρχής σημειώνεται ότι, οι θεμελιώδεις κανόνες και οι γενικές αρχές της Συνθήκης για της Λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης εφαρμόζονται σε κάθε περίπτωση επιλογής παρόχου υπηρεσίας, είτε εφαρμόζεται η οδηγία για τις δημόσιες συμβάσεις και ο Ν. 4412/2016 , όπως ισχύει, είτε όχι. Τα κριτήρια που έχει καθορίσει η νομολογία του Δικαστηρίου προκειμένου να εκτιμάται εάν είναι υποχρεωτική ή μη η διεξαγωγή διαγωνισμού ισχύουν τόσο για την ερμηνεία της οδηγίας αυτής όσο και για την ερμηνεία των κανόνων και αρχών της ΣΛΕΕ [βλ. επ’ αυτού, ΔΕΚ, απόφαση της 10ης Σεπτεμβρίου 2009, C 573/07, Sea, Συλλογή 2009, σ. I 8127, σκέψεις 35 έως 37]. 9. Οι γενικές αρχές που θα πρέπει οπωσδήποτε να τηρούνται κατά την επιλογή Συμβούλου/αξιολογητή είναι, μεταξύ άλλων, η αρχή της ίσης μεταχειρίσεως και η αρχή της απαγορεύσεως των διακρίσεων λόγω ιθαγένειας καθώς και η απορρέουσα εξ αυτών υποχρέωση διαφάνειας. [ΔΕΚ, απόφαση της 15ης Μαΐου 2008, C 147/06 και C 148/06, SECAP και Santorso, Συλλογή 2008, σ. I 3565, σκέψεις 20, 21 και 31 καθώς και εκεί παρατιθέμενη νομολογία. Βλ. επ’ αυτού και ΔΕΚ απόφ. της 7ης Δεκεμβρίου 2000, C 324/98, Telaustria και Telefonadress, Συλλογή 2000, σ. I 10745]. Η τήρηση των εν λόγω αρχών διασφαλίζει ότι δεν παραβιάζεται η συνταγματικής περιωπής γενική αρχή ανταγωνισμού. 10. Η δημιουργία συνθηκών ελεύθερου ανταγωνισμού, σύμφωνα με την οικονομία της ανοικτής αγοράς αποτελεί θεμελιώδη προγραμματικό στόχο της Ένωσης [(βλ. άρθρο 3 παρ. 3 ΣΕΕ σε συνδ. με 119 παρ. 1 ΣΛΕΕ]. Η αρχή του ελεύθερου ανταγωνισμού έχει μεταξύ άλλων την έννοια ότι τα κριτήρια επιλογής θα πρέπει να είναι αμερόληπτα, σαφή και εφικτά. Έτσι, για παράδειγμα, θα παραβιαζόταν η εν λόγω αρχή αν το κριτήριο χρηματοοικονομικής επάρκειας του συμβούλου είναι τέτοιου ύψους που περιορίζει υπέρμετρα την δυνατότητα ένταξης στο Μητρώο για δυνάμενους να παρέχουν την υπηρεσία οικονομικούς φορείς. Ομοίως θα παραβιαζόταν η ίδια αρχή αν οι οικονομικοί φορείς δεν είχαν ίσες ευκαιρίες για την παροχή μιας υπηρεσίας. 11. Εξάλλου, η υποχρέωση διαφάνειας διασφαλίζει, υπέρ όλων των εν δυνάμει παρόχων συμβουλευτικών υπηρεσιών, του προσήκοντος βαθμού δημοσιότητας με σκοπό το άνοιγμα των δημοσίων συμβάσεων στον ανταγωνισμό και τον έλεγχο της αμερόληπτης διεξαγωγής των διαδικασιών διαγωνισμού. [ΔΕΚ, αποφάσεις της 15ης Οκτωβρίου 2009, C 196/08, Acoset, Συλλογή 2009, σ. I 9913, σκέψη 49, και της 6ης Απριλίου 2006, C 410/04, ANAV, Συλλογή 2006, σ. I 3303, σκέψη 21, και της 7ης Δεκεμβρίου 2000, C 324/98, Telaustria και Telefonadress, Συλλογή 2000, σ. I 10745, σκέψεις 60 επ.]. 12. To πλέον κρίσιμο συνεπώς στοιχείο που διασφαλίζουν οι ανωτέρω γενικές αρχές είναι ότι ο κύκλος των υποψηφίων οικονομικών φορέων είναι ανοικτός στον ανταγωνισμό και δεν περιορίζεται με τεχνητά μέσα. Ο καθορισμός των ικανοτήτων των φορέων που παρέχουν μια υπηρεσία αποβλέπει στην υπηρέτηση ενός και μόνο σκοπού. Να διαπιστώσει η δημόσια υπηρεσία, εν προκειμένω το Υπουργείο Οικονομικών, εάν ο εκάστοτε φορέας που αιτείται την ένταξή του στο Μητρώο, διαθέτει κατά τεκμήριο την ικανότητα να ανταποκριθεί στην εκτέλεση της σύμβασης. Το αποφασιστικό λοιπόν στοιχείο για τον προσδιορισμό της τεχνικής καταλληλότητας των συμβούλων/αξιολογητών είναι το αντικείμενο της ζητούμενης υπηρεσίας. 13. Πράγματι, σύμφωνα με πάγια νομολογία, η θέσπιση προδιαγραφών που η δημόσια υπηρεσία κρίνει πρόσφορες ή απαραίτητες για την εξυπηρέτηση των αναγκών της, «δεν δύναται να θεωρηθεί ότι παραβιάζει άνευ ετέρου τις προαναφερόμενες διατάξεις και θεμελιώδες αρχές του ενωσιακού δικαίου, που έχουν ενσωματωθεί και στην εθνική έννομη τάξη, και ιδιαιτέρως τους κανόνες του ανταγωνισμού, εκ μόνου του λόγου ότι συνεπάγεται ενδεχομένως αδυναμία συμμετοχής στο διαγωνισμό ή καθιστά δυσχερή τη συμμετοχή σε αυτόν δυνητικών υποψηφίων που δεν πληρούν τις προδιαγραφές αυτές, δεδομένου ότι από τη φύση τους οι εκάστοτε τιθέμενες προδιαγραφές περιορίζουν τον κύκλο των δυνάμενων να συμμετάσχουν στο διαγωνισμό προσώπων. Σε κάθε, όμως, περίπτωση τα θεσπιζόμενα ως άνω κριτήρια καταλληλότητας ή ανάθεσης πρέπει να σχετίζονται με την ορθή και αποτελεσματική εκτέλεση της συγκεκριμένης σύμβασης, ενώ τυχόν περιορισμοί στην πρόσβαση στο διαγωνισμό, δεδομένου ότι συνεπάγονται περιορισμό στην άσκηση των θεμελιωδών ελευθεριών του Δικαίου της Ένωσης, πρέπει να δικαιολογούνται από κάποιο επιτακτικό λόγο γενικού συμφέροντος και να μην τελούν σε δυσαναλογία με τον επιδιωκόμενο σκοπό» [βλ. Ελ Συν Τμήμα Μείζονος - Επταμελούς Σύνθεσης 6022/2015, 3054/2014, 3372/2011, ΑΕΠΠ Α79/2018, σκ. 14]. Οι ανωτέρω παραδοχές της νομολογίας του Ελεγκτικού Συνεδρίου ισχύουν mutatis mutandis και στην περίπτωση εγγραφής σε κατάλογο υποψηφίων αξιολογητών. 14. Κατά συνέπεια, ο κανονιστικός νομοθέτης που θα ορίσει τα κριτήρια τεχνικής καταλληλότητας για ένταξη στο Μητρώο οφείλει να λάβει υπόψη του τις ως άνω γενικές αρχές του Δικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης και τη συναφή νομολογία. Στο πλαίσιο αυτό, επειδή το θεματικό αντικείμενο των ζητούμενων υπηρεσιών, εμπίπτει στο πεδίο των γενικών συμβουλευτικών υπηρεσιών, οι σύμβουλοι/αξιολογητές θα πρέπει να διαθέτουν διεθνώς αναγνωρισμένο πρότυπο για τη διαχείριση της ποιότητας (ISO) στις συμβουλευτικές υπηρεσίες. Αντιθέτως, τυχόν υιοθέτηση άλλου, άσχετου προς την παρεχόμενη υπηρεσία κριτηρίου επιλογής, όπως ενδεικτικά να είναι οίκοι αξιολόγησης ή ελεγκτικές εταιρίες, αποκλείοντας έτσι αδικαιολόγητα τις κατεξοχήν κατάλληλες εταιρίες συμβούλων από την ένταξη τους στο Μητρώο, θα παραβίαζε τη γενική αρχή του ανταγωνισμού, της διαφάνειας και της ισότητας των ευκαιριών. 15. Εξάλλου, υπό την εκδοχή ότι συμβουλευτικές υπηρεσίες κατά το έργο της αξιολόγησης μπορεί να παρασχεθούν από Οργανισμό Αξιολόγησης Πιστοληπτικής Ικανότητας, πρέπει να λεχθεί ότι τέτοιες υπηρεσίες δεν συνδέονται με την κύρια δραστηριότητα των Οργανισμών αυτών. 16. Πράγματι, οι κύριες υπηρεσίες των Οργανισμών αυτών συνίστανται αποκλειστικά στη «γνώμη σχετικά με την πιστοληπτική ικανότητα μιας οντότητας, ενός χρέους ή οικονομικής υποχρέωσης, χρεωστικών τίτλων, προνομιούχων μετοχών ή άλλων χρηματοπιστωτικών μέσων, ή του εκδότη ενός χρέους ή οικονομικής υποχρέωσης, χρεωστικών τίτλων, προνομιούχων μετοχών ή άλλων χρηματοπιστωτικών μέσων, η οποία εκδίδεται μέσω καθιερωμένου και καθορισμένου συστήματος αξιολόγησης με κατηγορίες αξιολόγησης» [βλ. άρθρο 3 1 α του Κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1060/2009] . Τούτο ορίζεται ρητά και στην αιτ. σκ. 20 του εν λόγω Κανονισμού, όπου αναφέρεται ότι: «Η έρευνα στον τομέα των επενδύσεων, οι συστάσεις περί επενδύσεων και άλλες γνώμες σχετικά με την αξία ή την τιμή χρηματοπιστωτικού μέτρου ή οικονομικής υποχρέωσης δεν θα πρέπει να θεωρούνται αξιολογήσεις πιστοληπτικής ικανότητας». 17. Περαιτέρω, προβλέπεται ότι οι Οργανισμοί Αξιολόγησης Πιστοληπτικής Ικανότητας δεν μπορούν να παρέχουν ως κύριο έργο τις εν θέματι συμβουλευτικές υπηρεσίες. Σύμφωνα με την αιτ. σκ. 22 του Κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1060/2009, «για την αποφυγή δυνητικών συγκρούσεων συμφερόντων, οι οργανισμοί αξιολόγησης πιστοληπτικής ικανότητας εστιάζουν την επαγγελματική δραστηριότητά τους στην έκδοση αξιολογήσεων πιστοληπτικής ικανότητας. Δεν θα πρέπει να επιτρέπεται σε έναν οργανισμό αξιολόγησης πιστοληπτικής ικανότητας να παρέχει συμβουλευτικές υπηρεσίες ή γνωμοδοτήσεις. Ειδικότερα, οι οργανισμοί αξιολόγησης πιστοληπτικής ικανότητας δεν θα πρέπει να διατυπώνουν προτάσεις ή συστάσεις σχετικά με το σχεδιασμό διαρθρωμένου χρηματοπιστωτικού μέσου. Ωστόσο, οι οργανισμοί αξιολόγησης πιστοληπτικής ικανότητας θα πρέπει να μπορούν να παρέχουν συναφείς υπηρεσίες σε περίπτωση που αυτό δεν δημιουργεί δυνητικές συγκρούσεις συμφερόντων με την έκδοση των αξιολογήσεων πιστοληπτικής ικανότητας». 17. Στην υπό εξέταση Δράση, σύμφωνα με τον καταμερισμό εργασιών που περιγράφει το κείμενο σε διαβούλευση, οι τράπεζες, και όχι οι ανωτέρω Οργανισμοί, είναι αυτές που διενεργούν την αξιολόγηση πιστοληπτικής ικανότητας των δυνητικών δανειοληπτών. Δεν θα μπορούσαν, επομένως, Οργανισμοί Αξιολόγησης Πιστοληπτικής Ικανότητας να αναλάβουν την αξιολόγηση επιχειρηματικών σχεδίων ως κύριο και αποκλειστικό έργο στη Δράση που χρηματοδοτεί το Ταμείο Ανάκαμψης διότι έτσι θα ανατρεπόταν η επιβαλλόμενη από τον ανωτέρω Κανονισμό σχέση κύριου έργου-παρεπόμενης συμβουλευτικής υπηρεσίας που διασφαλίζει την ανεξαρτησία τους. 18. Σημειώνεται δε ότι ο Κανονισμός εξαιρεί από το πεδίο εφαρμογής του τις εξατομικευμένες εισηγήσεις, όπως είναι εν προκειμένω το ζητούμενο [Βλ. άρθρο 2, Πεδίο Εφαρμογής όπου ορίζεται ότι ο Κανονισμός δεν εφαρμόζεται «στις ιδιωτικές αξιολογήσεις πιστοληπτικής ικανότητας που διενεργούνται κατόπιν προσωπικής παραγγελίας και παρέχονται αποκλειστικά στο πρόσωπο που τις παρήγγειλε, χωρίς να προορίζονται για δημόσια κοινοποίηση ή για διανομή με την καταβολή συνδρομής»]. Η εν λόγω ρύθμιση του νομοθέτη της Ένωσης συμβάλει στην ανεξαρτησία κρίσης και στην αμεροληψία των εν λόγω Οίκων, αποκόβοντας οποιαδήποτε σχέση εξάρτησης μεταξύ αξιολογητή και αξιολογούμενου. Στην επίμαχη δράση οι συμβουλευτικές υπηρεσίες είναι εξ’ ορισμού εξατομικευμένες, προσαρμοσμένες στα χαρακτηριστικά ενός σαφώς προσδιορισμένου επιχειρηματικού επενδυτικού σχεδίου αναπτυξιακού χαρακτήρα. Με άλλα λόγια, τυχόν ad hoc ανάθεση συμβουλευτικών υπηρεσιών αξιολόγησης θα υπέσκαπτε την ανεξαρτησία κρίσης των Οργανισμών και θα ερχόταν σε σύγκρουση με το κανονιστικό πλαίσιο λειτουργίας τους. Β. Τα κριτήρια ένταξης στο Μητρώο δεν θα πρέπει να θίγουν την ελευθερία παροχής υπηρεσιών των εταιριών παροχής συμβουλευτικών υπηρεσιών 19. Είναι άλλωστε αναμενόμενο ότι η προσφερόμενη υπηρεσία αξιολόγησης, λαμβανομένης υπόψη της πολυπλοκότητας της υπηρεσίας και του σημαντικού ύψους προϋπολογισμού της σχεδιαζόμενης δράσης, θα παρέχεται έναντι σημαντικής αμοιβής,. Είτε η αμοιβή αυτή καθορίζεται νομοθετικά είτε αποτελεί προϊόν της προσφοράς που θα υποβάλλουν οι αιτούμενοι ένταξης στο Μητρώο, το σημαντικό οικονομικό αντικείμενο προσδίδει στην παρεχόμενη υπηρεσία βέβαιο διασυνοριακό ενδιαφέρον. 20. Κατά πάγια νομολογία το άρθρο 56 ΣΛΕΕ έχει την έννοια ότι αντιτίθεται σε διατάξεις και κανόνες οι οποίοι δεν εισάγουν μεν άμεσες δυσμενείς διακρίσεις, πλην όμως εφαρμόζονται κατά τρόπο αδιαφανή ή υλοποιούνται στην πράξη με τρόπο τέτοιον ώστε κωλύουν ή δυσχεραίνουν την υποψηφιότητα ορισμένων διαγωνιζομένων οι οποίοι είναι εγκατεστημένοι σε άλλα κράτη μέλη [Βλ ΔΕΕ, απόφ. της 28.2.2018, υπόθ. C-3/17, υπόθ. Sporting Odds Limited, ECLI:EU:C:2018:130, σκ. 49 και την εκεί παρατιθέμενη νομολογία]. 21. Συναφώς υπενθυμίζεται ότι η αρχή της αναλογικότητας, η οποία αποτελεί γενική αρχή του δικαίου της Ένωσης και συνταγματικώς κατοχυρωμένη αρχή στο άρθρο 25 Σ, απαιτεί τα μέτρα που περιορίζουν τις θεμελιώδεις ελευθερίες, έστω και αν δεν εισάγουν διάκριση λόγω ιθαγένειας, να τηρούν τα όρια του κατάλληλου και αναγκαίου μέτρου για την επίτευξη των θεμιτών σκοπών που επιδιώκει η σχετική ρύθμιση, εξυπακουομένου ότι, όταν υφίσταται δυνατότητα επιλογής μεταξύ περισσότερων του ενός κατάλληλων μέτρων, πρέπει να επιλέγεται το λιγότερο επαχθές. Τέλος, τα μειονεκτήματα που προκαλούνται δεν πρέπει να είναι υπέρμετρα σε σχέση με τους επιδιωκόμενους σκοπούς [απόφαση της 7ης Σεπτεμβρίου 2006, C 310/04, Ισπανία κατά Συμβουλίου, Συλλογή 2006, σ. Ι 7285, σκέψη 97 και παρατιθέμενη εκεί νομολογία]. 22. Επομένως, το ελληνικό κράτος δεν μπορεί να απαιτεί άσχετες, δυσανάλογες και υπερβολικές τεχνικές, επαγγελματικές ή χρηματοοικονομικές ικανότητες κατά την επιλογή συμβούλων/αξιολογητών [Βλ. συναφώς ΕΣ Κλιμάκιο Ζ΄ Πράξη 217/2019, 284/2019 κ.α]. Τυχόν πρόβλεψη μη συναφών προς την παρεχόμενη υπηρεσία κριτηρίων επιλογής, όπως για παράδειγμα η ιδιότητα του Ορκωτού Ελεγκτή (έλλειψη καταλληλότητας του περιοριστικού μέτρου) ή η θέσπιση δυσανάλογων όρων επιλογής, με υπερβολικές για τα δεδομένα της σχετικής αγοράς απαιτήσεις, θα συνιστά αδικαιολόγητο περιορισμό της ελευθερίας παροχής υπηρεσιών για τις εταιρίες παροχής συμβουλευτικών υπηρεσιών. ΙΙΙ. Το σύστημα επιλογής συμβούλων/αξιολογητών υπάγεται στο πεδίο εφαρμογής των κανόνων περί δημοσίων συμβάσεων Α. Η επιλογή συμβούλων/αξιολογητών μέσω του μηχανισμού του Μητρώου δεν μπορεί να καταστρατηγεί τις ανοιχτές διαδικασίες επιλογής που περιγράφει ο Ν. 4412/2016, όπως ισχύει 23. Προκαταρκτικώς πρέπει να λεχθεί ότι ο Ν. 4412/2016, όπως ισχύει, ο οποίος μεταφέρει τις διατάξεις της οδηγίας 2014/24/ΕΕ στο ελληνικό δίκαιο, όπως αυτές έχουν ερμηνευθεί από τη νομολογία του Δικαστηρίου της ΕΕ σε θέματα δημοσίων συμβάσεων, έχει οριοθετήσει με συγκεκριμένο τρόπο τις συμβάσεις που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του. Συναφώς, έχει παγίως κριθεί από το Δικαστήριο ότι «ο νομικός χαρακτηρισμός πράξεως ως δημοσίας συμβάσεως αποτελεί ζήτημα το οποίο ρυθμίζεται από το δίκαιο της Ένωσης» [βλ. τις αποφάσεις του Δικαστηρίου της 29.10.2009, Επιτροπή κατά Γερμανίας, C-536/07, EU:C:2009:664, σκ. 54· της 18.1.2007, Auroux κ.α., C-220/05, EU:C:2007:31, σκ. 40]. Δεν επιτρέπεται επομένως ο ορισμός αυτός να τροποποιείται κατά τη βούληση της αναθέτουσας αρχής για να αποφύγει τις κανονιστικές της δεσμεύσεις. 24. Σύμφωνα με το άρθρο 2, παρ. 1, σημείο 5 του ν. 4412/2016, όπως ισχύει, (και άρθρου 2, παρ. 1, σημείο 5 της οδηγίας 2014/24/ΕΕ), ως «δημόσιες συμβάσεις» νοούνται «[…] οι συμβάσεις εξ επαχθούς αιτίας οι οποίες συνάπτονται γραπτώς μεταξύ ενός ή περισσοτέρων οικονομικών φορέων και μιας ή ενός ή περισσοτέρων αναθετουσών αρχών […] και έχουν ως αντικείμενο την εκτέλεση έργων, την προμήθεια αγαθών ή την παροχή υπηρεσιών». 25. Η επιλογή μιας προσφοράς και, συνακόλουθα, ενός διαγωνιζομένου αποτελεί αναπόσπαστο στοιχείο του πλαισίου που θέτουν οι εν λόγω Οδηγίες για τις δημόσιες συμβάσεις και, κατά συνέπεια, της έννοιας της «δημόσιας συμβάσεως» σύμφωνα με το άρθρο 1, παράγραφος 2, της οδηγίας 2014/24. Στο πλαίσιο αυτό το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης έκρινε ότι δεν αποτελεί δημόσια σύμβαση, κατά την έννοια της Οδηγίας 2004/18/ΕΕ, σύστημα συμφωνιών, στο πλαίσιο του οποίου ένας δημόσιος φορέας επιδιώκει την προμήθεια προϊόντων από την αγορά, διά της συνάψεως συμβάσεων, καθ’ όλη τη διάρκεια ισχύος του συστήματος αυτού, με όποιον οικονομικό φορέα δεσμεύεται να παράσχει τα ζητούμενα προϊόντα υπό προκαθορισμένους όρους, χωρίς να διενεργείται επιλογή μεταξύ των ενδιαφερομένων οικονομικών φορέων, οι οποίοι δύνανται να προσχωρήσουν στο εν λόγω σύστημα καθ’ όλη τη διάρκεια ισχύος του. Μια τέτοια διαδικασία, κατά το μέρος που το αντικείμενό της παρουσιάζει βέβαιο διασυνοριακό ενδιαφέρον, υπόκειται στους θεμελιώδεις κανόνες της ΣΛΕΕ, ιδίως στις αρχές της απαγορεύσεως των δυσμενών διακρίσεων και της ίσης μεταχειρίσεως των οικονομικών φορέων, καθώς και στην απορρέουσα από αυτές υποχρέωση διαφάνειας, η οποία επιτάσσει προσήκουσα δημοσιότητα. Με το ίδιο σκεπτικό το Δικαστήριο έκρινε ότι δεν συνιστά δημόσια σύμβαση, κατά την έννοια της οδηγίας σύστημα παροχής συμβουλών σε γεωργικές εκμεταλλεύσεις, όπως το επίμαχο στην υπόθεση της κύριας δίκης, με το οποίο δημόσιος φορέας κάνει δεκτούς όλους τους οικονομικούς φορείς που πληρούν τις απαιτήσεις καταλληλότητας του διαγωνισμού και επιτυγχάνουν στις εξετάσεις που προβλέπονται από τον διαγωνισμό αυτό, έστω και αν δεν μπορεί να γίνει δεκτός κανένας νέος οικονομικός φορέας κατά την περιορισμένη διάρκεια ισχύος του εν λόγω συστήματος [βλ. ΔΕΕ, απόφαση της 2ας Ιουνίου 2016, Falk Pharma, C 410/14, EU:C:2016:399, σκέψη 38. Έτσι και ΔΕΕ, απόφαση της 1ης Μαρτίου 2018, Maria Tirkkonen C-9/17, σκ. 38]. 26. Επομένως, σύμφωνα με την νομολογία, ένα Μητρώο Παρόχων οφείλει να είναι ανοιχτό και με διαφανή κριτήρια ένταξης σε αυτό για όποιον ενδιαφερόμενο πληροί τις προϋποθέσεις για να παρέχει τις σχετικές υπηρεσίες [έτσι και ΔΕΕ C-410/14, o.π]. 27. Στην προκειμένη περίπτωση, το σχεδιαζόμενο Μητρώο δεν πληροί τις προϋποθέσεις που η νομολογία απαιτεί να υφίστανται όλες οπωσδήποτε, ούτως ώστε να εξαιρείται από το πεδίο εφαρμογής περί δημοσίων συμβάσεων.  Πρώτον, το Μητρώο συστήνεται με σκοπό όσοι ενταχθούν να παρέχουν υπηρεσία προς την Αναθέτουσα Αρχή, δηλαδή το Υπουργείο Οικονομικών, εκπληρώνοντας δημόσια υπηρεσία, δηλαδή αξιολόγηση προϋποθέσεων για λήψη προνομιακών δανείων από το Ταμείο Ανάπτυξης [παροχή υπηρεσίας προς αναθέτουσα αρχή].  Δεύτερον, υφίσταται η αποφασιστικής σημασίας διαδικασία της επιλογής αναδόχου από την Αναθέτουσα Αρχή, τόσο κατά την ένταξη στο Μητρώο όσο και ορίζοντας αυτή το σύστημα/αλγόριθμο για την ανάθεση των προς αξιολόγηση επενδυτικών σχεδίων [επιλογή αναδόχου].  Τρίτον, αν και δεν προκύπτει ρητά από το κείμενο της Δημόσιας Διαβούλευσης, είναι σαφές ότι το Μητρώο δεν θα είναι ανοιχτό σε όλους του κατάλληλους οικονομικούς φορείς αλλά θα χωρήσει επιλογή ώστε το Υπουργείο Οικονομικών να επιλέξει ένα ορισμένο αριθμό συμβούλων που θα του εισηγούνται συναφώς [κριτήρια επιλογής προσφοράς].  Τέταρτον, υφίσταται ανταλλακτική σχέση εξ’ επαχθούς αιτίας αφού οι εισηγήσεις των συμβούλων/αξιολογητών θα παρέχονται προς το αποφασίζον όργανο του Υπουργείου Οικονομικών έναντι οικονομικού αντιτίμου [σύμβαση εξ’ επαχθούς αιτίας]. 28. Σε κάθε περίπτωση πάντως, ακόμα και αν τελικά το Μητρώο διαμορφωθεί με τρόπο ώστε να ικανοποιεί τα νομολογιακά κριτήρια, θα πρέπει να τηρεί οπωσδήποτε τις γενικές αρχές της Συνθήκης περί διαφάνειας, ελεύθερου ανταγωνισμού και ισότητας ευκαιριών στους δυνητικούς αξιολογητές. 29. Επομένως, η υπουργική απόφαση που θα ορίσει την διαδικασία δημιουργίας Μητρώου θα πρέπει να είναι συμβατή με τις διατάξεις του Ν. 4412/2016, όπως ισχύει και τις γενικές αρχές της Συνθήκης. Χαρακτηριστική είναι η επιταγή του άρθρου 18 παρ. 1 το οποίο ορίζει ότι «Οι αναθέτουσες αρχές αντιμετωπίζουν τους οικονομικούς φορείς ισότιμα και χωρίς διακρίσεις και ενεργούν με διαφάνεια, τηρώντας την αρχή της αναλογικότητας, της αμοιβαίας αναγνώρισης, της προστασίας του δημόσιου συμφέροντος, της προστασίας των δικαιωμάτων των ιδιωτών, της ελευθερίας του ανταγωνισμού και της προστασίας του περιβάλλοντος και της βιώσιμης και αειφόρου ανάπτυξης. Ο σχεδιασμός των διαδικασιών σύναψης συμβάσεων δεν γίνεται με σκοπό την εξαίρεσή τους από το πεδίο εφαρμογής του παρόντος Βιβλίου (άρθρα 3 έως 221) ή τον τεχνητό περιορισμό του ανταγωνισμού. Ο ανταγωνισμός θεωρείται ότι περιορίζεται τεχνητά όταν οι διαδικασίες σύναψης συμβάσεων έχουν σχεδιαστεί με σκοπό την αδικαιολόγητα ευνοϊκή ή δυσμενή μεταχείριση ορισμένων οικονομικών φορέων. Οι αναθέτουσες αρχές λαμβάνουν τα αναγκαία μέτρα ώστε να διασφαλίζεται η αποτελεσματικότητα των διαδικασιών σύναψης δημοσίων συμβάσεων και η χρηστή δημοσιονομική διαχείριση των διατιθέμενων προς το σκοπό αυτό δημοσίων πόρων». 30. Τυχόν πρόβλεψη για δυνατότητα ένταξης στο Μητρώο μόνον όσων έχουν την ιδιότητα του οικονομικού ελεγκτή θα δημιουργούσε τεχνητό περιορισμό του ανταγωνισμού και θα είχε σχεδιαστεί κατά παράβαση του άρθρου 18 του Ν. 4412/2016, όπως ισχύει και της υποχρέωσης μη αδικαιολόγητης εύνοιας προς συγκεκριμένο επιχειρηματικό κλάδο, αυτόν των ελεγκτικών εταιριών. Β. Τα κριτήρια ποιοτικής επιλογής για την ένταξη στο Μητρώο οφείλουν να είναι σύμφωνα με τα άρθρα 73 επ. του Ν. 4412/2016, όπως ισχύει 31. Στα άρθρα 73-78 του Ν. 4412/2016, όπως ισχύει, τίθενται οι κανόνες για τα κριτήρια ποιοτικής επιλογής του παρόχου της υπηρεσίας. Έτσι, η αναθέτουσα αρχή μπορεί για παράδειγμα να προσδιορίζει τις ελάχιστες απαιτήσεις της για την τεκμηρίωση της επαγγελματικής και τεχνικής επάρκειας των υποψήφιων για ένταξη στο Μητρώο με αναφορά π.χ. στην προηγούμενη υλοποίηση συναφούς αντικειμένου συμβάσεων, ήτοι στο είδος των έργων, των υπηρεσιών ή των προμηθειών για τις οποίες απαιτείται η ύπαρξη εμπειρίας, στον απαιτούμενο προϋπολογισμό των αναφερόμενων συμβάσεων, τηρουμένης πάντα της αρχής της αναλογικότητας. Οι εν λόγω διατάξεις αποτυπώνουν νομοθετικώς ούτως ή άλλως ισχύουσες γενικές αρχές, εφαρμοζόμενες έτσι σε οποιαδήποτε διαδικασία επιλογής παρόχου υπηρεσιών. 32. Στο πλαίσιο αυτό η απαιτούμενη εμπειρία πρέπει να αναφέρεται ειδικώς σε αξιολόγηση επιχειρηματικών επενδυτικών σχεδίων αναπτυξιακού χαρακτήρα και όχι εν γένει σε επιχειρηματικά σχέδια πάσης φύσεως, καθώς η υπηρεσία θα αφορά σε αξιολόγηση επενδύσεων που αξιοποιούν πόρους του Ταμείου Ανάκαμψης. Η γενική εμπειρία σε επιχειρηματικά σχέδια δεν εξασφαλίζει επαρκή εξοικείωση των συμβούλων/αξιολογητών αφού μπορεί να περιλαμβάνει και περιπτώσεις αναδιάρθρωσης μη εξυπηρετούμενων δανείων επιχειρήσεων σε δυσχέρεια πληρωμών ή και πτώχευση, περιπτώσεις δηλαδή που δεν παρουσιάζουν συνάφεια με την ζητούμενη υπηρεσία . 33. Συνεπώς, τα κριτήρια που θα τεθούν θα πρέπει να συνδέονται αποκλειστικά με την εκτίμηση της ικανότητας των εντασσόμενων στο Μητρώο να εκτελέσουν επιτυχώς το έργο της αξιολόγησης επιχειρηματικών επενδυτικών σχεδίων αναπτυξιακού χαρακτήρα, όπως αυτό καθορίζεται θεματικά στο κείμενο της διαβούλευσης [Βλ. συναφώς ΔΕΚ, υπόθ. C-532/06, απόφ. της 24.1.2008, Λιανάκης, EU:C:2008:40, σκέψεις 30 και 31]. 34. Ο ως άνω στενός σύνδεσμος προσόντων του παρόχου και αντικειμένου της υπηρεσίας έχει επιβεβαιωθεί νομολογιακά και στα εθνικά δικαστήρια. Έτσι έχει κριθεί ότι τα προσόντα τεχνικής και επαγγελματικής ικανότητας που απαιτούνται κατ΄ άρθρο 75 του Ν. 4412/2016, όπως ισχύει, πρέπει να είναι συναφή ποσοτικά και ποιοτικά με το αντικείμενο της υπό ανάθεση σύμβασης και ανάλογα προς το σκοπό της [έτσι ΕΑ ΣτΕ 660/2002, 528/2002, 990/2003]. 35. Άρα, δεν είναι δυνατόν να τεθεί ως κριτήριο ένταξης στο Μητρώο η προαπαιτούμενη ιδιότητα του ελεγκτή ή της ελεγκτικής εταιρίας διότι οι ιδιότητες αυτές δεν είναι πρόσφορες για να διακριβώσουν την τεχνική ικανότητα των υποψηφίων για αξιολόγηση του επενδυτικού χαρακτήρα του επιχειρηματικού σχεδίου ή την συμβατότητα του με τις περιβαλλοντικές αρχές και τους κανόνες περί κρατικών ενισχύσεων.