Το άρθρο 1 του ν. 3448/2006 αντικαθίσταται ως εξής:
“Αντικείμενο ρύθμισης των διατάξεων των άρθρων 1 έως 13 του παρόντος νόμου είναι η καθιέρωση της αρχής της εξ ορισμού ανοικτής διάθεσης και περαιτέρω χρήσης των εγγράφων, πληροφοριών και δεδομένων που βρίσκονται στην κατοχή των φορέων του δημόσιου τομέα σύμφωνα με τους ορισμούς του άρθρου 4, ο καθορισμός όρων, προϋποθέσεων και τρόπων διευκόλυνσης για την υλοποίησή της και η προσαρμογή της εθνικής νομοθεσίας στις διατάξεις της οδηγίας 2003/98 όπως τροποποιείται από την οδηγία 2013/37 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου. Οι κείμενες διατάξεις για την πρόσβαση στα διοικητικά έγγραφα, καθώς και τις πληροφοριακές υποχρεώσεις των φορέων του δημοσίου τομέα, εξακολουθούν να ισχύουν, με την επιφύλαξη των ρυθμίσεων αυτού του νόμου
Γενικά Σχόλια
Το σχέδιο νόμου με τίτλο “Ανοικτή διάθεση και περαιτέρω χρήση εγγράφων, πληροφοριών και δεδομένων του δημόσιου τομέα, τροποποίηση διατάξεων πρώτου κεφαλαίου ν. 3448/2006 (Α΄57) και προσαρμογή της εθνικής νομοθεσίας στις διατάξεις της 2013/37 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου” αποτελεί εξαιρετικά σημαντική νομοθετική παρέμβαση και εντάσσεται στο πλαίσιο μίας συγκροτημένης προσπάθειας για την εισαγωγή κανόνων ανοικτής διακυβέρνησης στο σύνολο της δημόσιας διοίκησης. Ως τέτοια παρέμβαση αποτελεί υλοποίηση των δεσμεύσεων της χώρας σε σχέση με την Open Government Partnership (OGP) και το κεντρικό νομοθέτημα για την ανοικτή διάθεση δεδομένων του δημοσίου τομέα.
Η ΕΕΛ/ΛΑΚ χαιρετίζει τη νομοθετική αυτή πρωτοβουλία ως βασικό βήμα για την ουσιαστική εισαγωγή κανόνων ανοικτής διάθεσης δημόσιας πληροφορίας και ειδικότερα την εισαγωγή δύο νέων βασικών αρχών στον τομέα αυτό, δηλαδή (α) της εξορισμού ανοικτότητα (ή ανοικτής πληροφορίας) και (β) της ενεργητικής διαφάνειας.
Θα πρέπει να υπογραμμιστεί ότι o έλληνας νομοθέτης δεν επιδιώκει μια μηχανιστική μεταφορά της Οδηγίας 2013/37/ΕΕ (εφεξής Οδηγία) αλλά προσαρμόζει την Οδηγία στο ελληνικό περιβάλλον και προτείνει επιπλέον μέτρα για να ενισχύσει την ανοικτή διάθεση της πληροφορίας του δημοσίου τομέα στη χώρα αλλά και να τη διαφάνεια στη δράση της δημόσιας διοίκησης. Θα πρέπει, επίσης, να τονισθεί ότι η επιλογή του έλληνα νομοθέτη να προχωρήσει σε περαιτέρω απελευθέρωση των δημοσίων δεδομένων είναι απολύτως εντός του πλαισίου της μεταφοράς της οδηγίας 2013/37/ΕΕ, όπως προκύπτει και από το προοίμιο της οδηγίας (Σημείο 8), στο οποίο αναφέρεται ρητώς ότι τα Κράτη Μέλη έχουν τη δυνατότητα να υιοθετούν μέτρα που υπερβαίνουν τα ελάχιστα πρότυπα ανοικτής διάθεσης της πληροφορίας του δημοσίου τομέα που ορίζει η Οδηγία , επιτρέποντας έτσι πιο εκτεταμένη περαιτέρω χρήση της πληροφορίας του δημοσίου τομέα.1 H επιλογή αυτή αντανακλάται τόσο στον τίτλο του σχεδίου νόμου, όπου εμφανίζεται όχι μόνο η μεταφορά της Οδηγίας, αλλά και ο γενικότερος σκοπός της ανοικτής διάθεσης της πληροφορίας του δημοσίου τομέα, αλλά και στο αντικείμενο της ρύθμισης του αρ.1 όπου γίνεται αναφορά όχι μόνο στη μεταφορά της Οδηγίας αλλά και στην καθιέρωση της αρχής της εξορισμού ανοικτής διάθεσης και περαιτέρω χρήσης εγγράφων του δημοσίου τομέα.
Η πρακτική αυτή είναι απαραίτητη στην ελληνική πραγματικότητα για σειρά από λόγους.
Ενδεικτικά, αναφέρουμε τους εξής:
(α) στις έρευνες που έχει πραγματοποιήσει ο ΟΚΧΕ κατά τη διάρκεια εφαρμογής του Ν. 3882/2010 σε σχέση με τη μεταφορά της Οδηγίας INSPIRE, άλλη μία σημαντική προσπάθεια για το άνοιγμα των γεωχωρικών δεδομένων του δημοσίου τομέα, προκύπτει ότι 86.3% των συμμετεχόντων στην έρευνα υπαλλήλων του δημοσίου τομέα θεωρεί ότι υπάρχει ανάγκη για περισσότερο διαμοιρασμό δεδομένων του δημοσίου τομέα και 97% ότι τα γεωχωρικά δεδομένα θα πρέπει να είναι ελέυθερα και ανοικτά.2 Οι συντριπτικοί αυτοί αριθμοί προκύπτουν ακριβώς επειδή υπάρχει τεράστια ανάγκη να υπάρχει πρόσβαση στη δημόσια πληροφορία από τρίτους προκειμένου να μπορούν οι φορείς του δημοσίου να επιτελούν καλύτερα και με μικρότερο κόστος συναλλαγών τη δημόσιά τους αποστολή, αλλά και οι επιχειρήσεις να μπορούν να προσφέρουν υπηρεσίες προστιθέμενης αξίας με τη μέγιστη δυνατή παραγωγικότητα, χωρίς να έχουν ανάγκη να δημιουργήσουν μια τέτοια παραγωγικότητα μειώνοντας τους μισθούς των εργαζομένων.
(β) Και οι δύο αυτοί στόχοι, δηλαδή η μείωση του διοικητικού βάρους και η αύξηση της παραγωγικότητας της ιδιωτικής επιχείρησης, αποτελούν κεντρικά σημεία σειράς εθνικών πολιτικών οι οποίες έχουν αποτυπωθεί σε επίσημα κείμενα πολιτικής, δηλαδή τη Στρατηγική για την Ηλεκτρονική Διακυβέρνηση 2014-2020 και τη Στρατηγική για τη Διοικητική Μεταρρύθμιση 2014-2016.
(γ) Η εμπειρία από την εφαρμογή των ν. 3448/2006, 3882/2010 και 3979/2011 υποδεικνύει ότι είναι απαραίτητο να υπάρξουν δραστικά μέτρα για το άνοιγμα της πληροφορίας που δεν προϋποθέτουν την έκδοση Υπουργικών Αποφάσεων ή άλλων κανονιστικών πράξεων της διοίκησης, ούτε εξαρτώνται από την έκδοση κειμένων εθνικής πολιτικής, καθώς η διοίκηση δεν έχει εκδόσει κανένα σχετικό κείμενο και το σύνολο των διατάξεων παραμένουν ανενεργές. Κατά συνέπεια η επιλογή λύσεων στο νομοθετικό επίπεδο και η χρήση γενικών κανόνων φαίνεται να είναι η ασφαλέστερη λύση για την επιβολή κανόνων ανοικτότητας. Η επιλογή της εισαγωγής των αρχών της εξορισμού ανοικτότητας και της ενεργητικής διαφάνειας φαίνεται να είναι η βέλτιστη προσέγγιση για το πραγματικό άνοιγμα των δεδομένων.
(δ) το σύνολο των μελετών που έχουν γίνει σε σχέση με τα ανοικτά δεδομένα του δημοσίου τομέα συμφωνεί ότι δημιουργεί σημαντικά θετικά οικονομικά αποτελέσματα σε σχέση με την εθνική οικονομία, βελτιώνει τη διαφάνεια και τη λειτουργία της δημόσιας διοίκησης και δημιουργεί νέες θέσεις εργασίας. Για τους λόγους αυτούς και εξαιτίας της δύσκολης οικονομικής συγκυρίας είναι απολύτως αναγκαίο ο νόμος να κινείται στην κατεύθυνση που επιτρέπει την πλέον ανοικτή διάθεση της πληροφορίας του δημοσίου τομέα.
Κλείνοντας τα γενικά αυτά σχόλια, θα πρέπει να παρατηρήσουμε επίσης ότι:
ο νομοθέτης θα μπορούσε να είναι ακόμη πιο τολμηρός ενσωματώνοντας στους κανόνες για την ανοικτή διάθεση της πληροφορίας του δημοσίου τομέα και κανόνες για το πολιτιστικό και εκπαιδευτικό υλικό που βρίσκεται εκτός του πεδίου εφαρμογής της οδηγίας. Κάτι τέτοιο θα έδειχνε την ενότητα των δεδομένων και θα εξυπηρετούσε γενικότερους στόχους πολιτικής ανοικτότητας και διαφάνειας.
είναι απαραίτητο η πολιτική χρεώσεων να πραγματοποιείται κεντρικά και να μην αφήνεται σε μεμονωμένους φορείς του δημοσίου τομέα προκειμένου να εξασφαλισθεί η ανοικτή διάθεση της δημόσιας πληροφορίας και η εναρμονισμένη περαιτέρω χρήση. Διαφορετική προσέγγιση θα οδηγήσει σε αδικαιολόγητες αρνήσεις διάθεσης της δημόσιας πληροφορίας και θα σταματήσει την εφαρμογή του νόμου.
Ειδικότερες Παρατηρήσεις
Αρ. 1: Πρόκειται για εξαιρετικά σημαντικό άρθρο το οποίο τονίζει την υπεροχή του νέου νόμου σε σχέση με οποιονδήποτε άλλο κανόνα που αφορά τόσο την πρόσβαση στα διοικητικά έγγραφα όσο και οποιαδήποτε άλλη πληροφοριακή υποχρέωση των φορέων του δημοσίου τομέα. Αυτό πρακτικά θα πει ότι ο νέος νόμος αποτελεί τη βάση για να ερμηνεύσουμε τόσο τη ρύθμιση του αρ. 5 ΚΔΔια όσο και των πληροφοριακών υποχρεώσεων των φορέων του δημοσίου τομέα του Ν. 3979/2011.
Η εξαρχής ανοιχτή ανοικτή διάθεση δημοσίων δεδομένων είναι σωστή και ορθότατα καθιερώνεται η αρχή της εξ ορισμού ανοικτής διάθεσης και περαιτέρω χρήσης των εγγράφων, πληροφοριών και δεδομένων που βρίσκονται στην κατοχή των φορέων του δημόσιου τομέα.
Όμως, εκ του αποτελέσματος φαίνεται ότι ο προηγούμενος νόμος ήταν ατελέσφορος, αφού ελάχιστα δεδομένα έγιναν δημόσια διαθέσιμα. Αυτή η έλλειψη δεδομένων βλάπτει σοβαρά τους πολίτες και την επιχειρηματικότητα. Προτείνων να μελετηθούν οι λόγοι που δεν υπήρξε το επιδιωκόμενο αποτέλεσμα και να αναμορφωθούν αντίστοιχα οι σχετικές διατάξεις.
Συμφωνούμε με τα σχόλια του ΟΠΙ και της ΔΕΑΜ-ΥΠΠΟΑ και ιδίως ως προς τον πρόωρο χαρακτήρα του νομοσχεδίου δεδομένου ότι αναμένονται περαιτέρω οδηγίες από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή.
Συμφωνούμε με τα σχόλια του Οργανισμού Πνευματικής Ιδιοκτησίας.
Επιπλέον, επισημαίνουμε και εμείς ότι η προθεσμία ενσωμάτωσης της Οδηγίας 2013/37 λήγει στις 18/7/2015 και θεωρούμε ότι το εν λόγω νομοσχέδιο είναι πρόωρο, ενώ σε πολλά σημεία φαίνεται να υπερβαίνει τις ανάγκες ενσωμάτωσης και τις επιταγές της Οδηγίας 2013/37.
Για να είναι χρήσιμο και αξιοποιήσιμο το υλικό πρέπει να προβλεφτεί η δημιουργία μιας κατάλληλης μηχανής αναζήτησης(πιθανόν να δημιουργεί από μόνη τα μεταδεδομένα) αλλά και η εισαγωγή όλου του υλικού να γίνεται με την κατάλληλη μορφή μεταδεδομένων από τους υπεύθυνους του υλικού που θα περιγράφουν τους πιθανούς όρους και δικαιώματα χρήσης του
ΑΚΟΜΗ ΚΑΙ ΣΤΗΝ ΠΛΑΤΦΟΡΜΑ ΤΩΝ ΗΝΩΜΕΝΩΝ ΕΘΝΩΝ ΓΙΑ ΤΗΝ ΔΙΑΚΥΒΕΡΝΗΣΗ ΚΑΙ ΤΑ ΑΝΟΙΚΤΑ ΔΕΔΟΜΕΝΑ [http://www.unpan.org/DPADM/ELearning/OnlineTrainingCentre/tabid/1458/language/en-US/Default.aspx] ΜΠΟΡΕΙ ΚΑΝΕΙΣ ΝΑ ΔΙΑΠΙΣΤΩΣΕΙ ΟΤΙ ΣΤΗΝ ΚΑΤΗΓΟΡΙΟΠΟΙΗΣΗ ΤΗΣ ΧΡΗΣΗΣ ΤΩΝ ΑΝΟΙΚΤΩΝ ΔΕΔΟΜΕΝΩΝ ΠΕΡΙΛΑΜΒΑΝΟΝΤΑΙ ΚΑΙ ΔΕΔΟΜΕΝΑ ΠΟΥ ΑΦΟΡΟΥΝ ΣΤΗΝ ΕΠΙΣΤΗΜΟΝΙΚΗ ΠΛΗΡΟΦΟΡΗΣΗ ΚΑΙ ΟΧΙ ΑΠΑΡΑΙΤΗΤΑ ΣΤΑ ΔΗΜΟΣΙΑ ΕΓΓΡΑΦΑ – ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΕΣ ΠΡΑΞΕΙΣ.
Γενικά σχόλια: Δεδομένου του ότι αφενός η προθεσμία ενσωμάτωσης της Οδηγίας 2013/37 λήγει στις 18/7/2015 και αφετέρου κανένα από τα κράτη μέλη δεν έχει προβεί στη θέσπιση διατάξεων για συμμόρφωση στην εν λόγω Οδηγία, καθώς και ότι αναμένονται να δημοσιευτούν από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή οδηγίες αναφορικά με το ζήτημα των χρεώσεων και της αδειοδότησης, θεωρούμε ότι η κατάρτιση του εν λόγω νομοσχεδίου για την ενσωμάτωση της εν λόγω Οδηγίας είναι πρόωρο.
Άρθρο 1: Θεωρούμε ότι το γεγονός επέκτασης του αντικειμένου του ν. 3448/2006 και στο καθεστώς πρόσβασης στα διοικητικά έγγραφα, καθιερώνοντας την αρχή της εξ ορισμού ανοικτής διάθεσης, εκτός από τη ρύθμιση των ζητημάτων της περαιτέρω χρήσης των εγγράφων του δημόσιου τομέα, είναι προβληματικό, καθώς το καθεστώς πρόσβασης στα έγγραφα της Διοίκησης ρυθμίζεται από άλλες διατάξεις και κυρίως από τις διατάξεις του α. 16 ν. 1599/1986 και του α. 5 ν. 2690/1999 (Κώδικας Διοικητικής Διαδικασίας), οι οποίες υλοποιούν τις συνταγματικές επιταγές για θεμελίωση του δικαιώματος γνώσης των διοικητικών στοιχείων από τους διοικουμένους.
Προβληματική είναι η διάταξη και στο τελευταίο εδάφιο του πρώτου άρθρου που προβλέπει ότι εξακολουθούν μεν να ισχύουν οι κείμενες διατάξεις για την πρόσβαση στα διοικητικά έγγραφα με την επιφύλαξη όμως των ρυθμίσεων αυτού του νόμου. Συνεπώς, με τη διατύπωση αυτή συνεπάγεται ότι εισάγονται νέες ρυθμίσεις στο καθεστώς πρόσβασης στα έγγραφα της Διοίκησης που μπορεί να προκαλέσουν μείζονα προβλήματα εφαρμογής τόσο του κείμενου σχεδίου νόμου όσο και των λοιπών σχετικών διατάξεων, καθώς δεν ρυθμίζεται επακριβώς η σχέση τους. Σε κάθε περίπτωση πρέπει να τονιστεί ότι η ίδια η Οδηγία 2013/37 ορίζει σαφώς ότι «βασίζεται στα υφιστάμενα στα κράτη μέλη καθεστώτα πρόσβασης και δεν θίγει τα καθεστώτα αυτά» (α. 1 παρ. β’ της Οδηγίας 2013/37). Εάν σκοπός του νομοθέτη είναι να συσχετίσει ρητά το δικαίωμα της περαιτέρω χρήσης με το δικαίωμα της πρόσβασης και να καθιερώσει την αρχή της εξ ορισμού ανοικτής διάθεσης, θα πρέπει να προβεί σε ρητή και σαφή τροποποίηση των σχετικών διατάξεων και όχι εμμέσως μέσω ενός τρίτου νομοθετήματος που τροποποιεί παλιότερο νόμο ενσωματώνοντας νέα Οδηγία, καθώς με αυτόν τον τρόπο δεν υφίσταται συνέχεια, συνέπεια και ασφάλεια δικαίου. Σε κάθε περίπτωση για τις διατάξεις των α. 16 ν. 1599/1986 και α. 5 ν. 2690/1999, υφίσταται μεγάλη νομολογία και μάλιστα του ΣτΕ, που καθιστά δυσχερέστερη την όποια τροποποίησή τους. Διαφορετικά θα πρέπει να εξαρτηθεί το δικαίωμα της περαιτέρω χρήσης με τις περιπτώσεις που σύμφωνα με την κείμενη νομοθεσία επιτρέπεται η πρόσβαση στα διοικητικά έγγραφα. Η καθιέρωση της εξ ορισμού ανοικτής διάθεσης των εγγράφων του δημοσίου αποτελεί μια σημαντική τομή στο διοικητικό δίκαιο και θα πρέπει να καθιερωθεί με τον ανάλογο τρόπο, δηλαδή με τροποποίηση του σχετικού νομοθετικού πλαισίου και όχι εμμέσως.
Σε κάθε περίπτωση η καθιέρωση αυτής της αρχής υπερβαίνει τις ανάγκες ενσωμάτωσης της Οδηγίας 2013/37.
Οι πολίτες έχουν δικαίωμα στην επιστημονική πληροφόρηση και όχι μόνο σε πρόσβαση στα έγγραφα και τις ενέργειες των φορέων (δημοσίων/ιδιωτικών/δημοσίου συμφέροντος – απαραίτητο και στα πλαίσια της Κοινωνικής Εταιρικής Ευθύνης).
Έχουμε διατυπώσει την άποψη αυτή από το 2009 (και περισσότερες της μιας φοράς) στο http://simpleandclear.blogspot.gr/2009/01/blog-post_09.html στο Ημερολόγιο Απλά και Κατανοητά.
Κανείς μέχρι τώρα δεν έλαβε τον κόπο να μας απαντήσει.
Ελπίζουμε να υλοποιηθεί επί τέλους η πρότασή μας.
Στη διάθεση σας για περαιτέρω διευκρινίσεις.