Αρχική Ρυθμίσεις για τους χερσαίους συνοριακούς σταθμούς, την ενίσχυση των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης και λοιπές διατάξειςΆρθρο 57 Πρόσβαση σε δημόσια έγγραφα – Τροποποίηση άρθρου 5 Κώδικα Διοικητικής ΔιαδικασίαςΣχόλιο του χρήστη ΙΩΑΝΝΗΣ ΑΝΑΓΝΩΣΤΟΠΟΥΛΟΣ | 11 Σεπτεμβρίου 2024, 20:50
  • Σχόλιο του χρήστη 'ΙΩΑΝΝΗΣ ΑΝΑΓΝΩΣΤΟΠΟΥΛΟΣ' | 11 Σεπτεμβρίου 2024, 20:50

    Σύμφωνα με την Ανάλυση Συνεπειών Ρύθμισης του νομοσχεδίου, οι ρυθμίσεις του άρθρου 57 αυτού σκοπεύουν, κυρίως, στην ενσωμάτωση στην ελληνική νομοθεσία της Σύμβασης του Tromso του Συμβουλίου της Ευρώπης σχετικά με την πρόσβαση στα δημόσια έγγραφα μέσω της διεύρυνσης του πεδίου εφαρμογής του εν λόγω δικαιώματος (https://rm.coe.int/1680084826) . Η μη ορθή όμως ενσωμάτωση της ανωτέρω Σύμβασης, όπως θεωρώ ότι έγινε στην προκειμένη περίπτωση, έχει ως αποτέλεσμα οι νέες διατάξεις να είναι αντίθετες με αυτές άλλων κλάδων του ελληνικού δικαίου και του Συντάγματος της Ελλάδας, όπως θα εξηγήσω παρακάτω. Η περίπτωση (k) της παρ. 3 του αρθ. 3 της Σύμβασης αναγνωρίζει ως πιθανό περιορισμό του δικαιώματος πρόσβασης στα δημόσια έγγραφα τις συζητήσεις (οπότε και την αλληλογραφία) εντός ή μεταξύ δημοσίων φορέων σχετικά με την εξέταση ενός ζητήματος. Το κάθε ζήτημα όμως δεν μπορεί να το γνωρίζει ο νόμος εκ των προτέρων για να το περιγράψει. Επίσης, η περίπτωση (e) της ίδιας παραγράφου αναγνωρίζει ως ανάλογο περιορισμό την επιθεώρηση, τον έλεγχο και την εποπτεία που διενεργούν οι δημόσιες αρχές. Αυτός ο περιορισμός αναγνωρίζεται και από την ελληνική νομολογία κατά την ερμηνεία της έννοιας του εύλογου ενδιαφέροντος (υπ' αριθ. 1214/2000 απόφαση του Συμβούλιο της Επικρατείας κ.ά.), ότι δηλαδή ως τέτοιο δεν νοείται το ενδιαφέρον των πολιτών για την εύρυθμη άσκηση των γενικών καθηκόντων της Διοίκησης και την τήρηση των νόμων. Αντιθέτως, η νομολογία ερμηνεύει ως τέτοιο αυτό που προκύπτει, κατά τρόπο αντικειμενικό, από την ύπαρξη μιας συγκεκριμένης εννόμου σχέσεως, συνδεόμενης με το περιεχόμενο των διοικητικών στοιχείων, στα οποία ζητείται η πρόσβαση. Επιπλέον, το Σύνταγμά μας αναγνωρίζει ως διακριτά δικαιώματα (αν και κατά ένα μέρος προσομοιάζουν) την πρόσβαση στα έγγραφα, που ασκείται συνήθως με τη χορήγηση αντιγράφων εγγράφων [αποτελεί μέρος του δικαιώματος αναφοράς προς τις αρχές (αρθ. 10)], και την πληροφόρηση του κοινού (αρθ. 5Α), σημειώνοντας ότι κατάχρηση δικαιώματος δεν επιτρέπεται (αρθ. 25). Δηλαδή, η πρόσβαση στα έγγραφα δεν μπορεί να εξισωθεί με την πληροφόρηση, ακόμα και νομοθετική πρόβλεψη. Η καθολική αποδοχή ανώνυμων αιτήσεων πρόσβασης σε έγγραφα, πέραν του ότι έρχεται σε αντίθεση με τις γενικότερες διατάξεις περί υποβολής αιτήσεων για τη διεκπεραίωση υποθέσεων από τη Διοίκηση (η εξέταση αιτήματος πρόσβασης σε έγγραφα αποτελεί κατηγορία υπόθεσης που διεκπεραιώνει η Διοίκηση), εμποδίζει την εξέταση ύπαρξης έννομη σχέσης του αιτούντος με το περιεχόμενο των εγγράφων, οπότε και της ύπαρξης εύλογου ενδιαφέρον γι’ αυτά, αλλά και εάν το αίτημα έρχεται σε σύγκρουση με υφιστάμενα έννομα συμφέροντα τρίτων, αφού δεν μπορεί να μπορεί να ταυτοποιηθεί εάν ο αιτών ζητά πληροφορίες που αφορούν τον ίδιο (που αυτό επιτρέπεται) ή τρίτους (που αυτό απαγορεύεται ακόμα και στη Σύμβαση). Από την άλλη μεριά, η δυνατότητα της Διοίκησης να μην απαντήσει στον ανώνυμο αιτούντα επί του αιτήματός του που το έχει απορρίψει αντίκειται στο άρθρο 10 του Συντάγματος. Επομένως, κατά την άποψή μου, ανώνυμο αίτημα για πρόσβαση σε έγγραφα μπορεί να ικανοποιηθεί μόνο εάν αφορά στοιχεία που μπορεί να ενδιαφέρουν τον οποιοδήποτε, ως πληροφόρηση, κάτι που ήδη ισχύει βάσει της παρ.3 του αρθ.35 του ν. 4727/2020. Άλλωστε, οι διοικητικές πράξεις που ενδιαφέρουν τους περισσότερους ήδη αναρτώνται στην πλατφόρμα του Προγράμματος «Διαύγεια» όπου έχει πρόσβαση οποιοσδήποτε. Ακόμα όμως και να μην γνωρίζει κάποιος πώς θα τις αναζητήσει εκεί, μπορεί ακόμα και ανώνυμα να απευθυνθεί στην αρμόδια Υπηρεσία και αποκτήσει πρόσβαση σ’ αυτές. Συνεπώς, η εν λόγω νέα ρύθμιση πέραν του ότι είναι περιττή είναι και επικίνδυνη να εφαρμοστεί με λάθος τρόπο. Στη συνέχεια, η διατύπωση ότι κάθε ενδιαφερόμενος έχει το δικαίωμα «να λάβει γνώση των δημοσίων εγγράφων, διοικητικών και ιδιωτικών» μπορεί να έχει δύο ερμηνείες: 1) να λάβει γνώση τριών διαφορετικών κατηγοριών εγγράφων και 2) να λάβει γνώση των δημοσίων εγγράφων, που διακρίνονται, για το σκοπό εφαρμογής του άρθρου αυτού, σε διοικητικά και ιδιωτικά. Στην πρώτη περίπτωση η διατύπωση είναι λάθος νομικά αφού, σύμφωνα με τις διατάξεις του αρθ. 438 του Κώδικα Πολιτικής Δικονομίας (Κ.Πολ.Δ.) και της παρ. 10 του αρθ.2 του ν. 4727/2020, τα διοικητικά έγγραφα αποτελούν κατηγορία των δημοσίων εγγράφων. Αλλά και η δεύτερη περίπτωση είναι λάθος, αφού από τα άρθρα 438 έως 447 του Κ.Πολ.Δ. προκύπτει ότι το ιδιωτικό έγγραφο δεν μπορεί να αποτελεί κατηγορία του δημοσίου, από νομικής άποψης. Ως έννοιες άλλωστε στην γλώσσα (παγκόσμια) είναι αντίθετες. Οπότε, η εν λόγω διατύπωση δεν αποτελεί δείγμα καλής νομοθέτησης. Θεωρώ ότι με την νέα ρύθμιση επιδιώκεται να υπάρχει πρόσβαση στα ιδιωτικά έγγραφα που απλά φυλάσσονται στις δημόσιες Υπηρεσίες με την ύπαρξη εύλογου ενδιαφέροντος και όχι ειδικού έννομου συμφέροντος, που ισχύει σήμερα. Άλλωστε, τα ιδιωτικά έγγραφα που έχουν χρησιμοποιηθεί ή έχουν ληφθεί υπόψη της Διοίκησης κατά τη δράση της λογίζονται ήδη ως διοικητικά για την πρόσβαση σ' αυτά, σύμφωνα με την υπ' αριθ. 620/1999 γνωμοδότηση (αλλά και σειρά άλλων) του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους. Ως δημόσια έγγραφα όμως λογίζονται και αυτά που συντάσσονται στο πλαίσιο του Κώδικα Ποινικής Δικονομίας (Κ.Π.Δ.), τα οποία αποτελούν μέρος δικογραφίας (π.χ. εκθέσεις) και η πρόσβαση καθορίζεται με διαφορετικά κριτήρια από αυτά του εύλογου ενδιαφέροντος, πόσο μάλλον αυτά της ελεύθερης πρόσβασης στον οποιοσδήποτε, ακόμα και ανώνυμα (βλ. σχετικά αρθ. 100, 107 και 147 του Κ.Π.Δ. και του αρθ. 26 του Κώδικα Οργανισμού Δικαστηρίων & Κατάστασης Δικαστικών Λειτουργών). Συνεπώς δεν μπορεί να «απελευθερωθεί» η πρόσβαση σ’ αυτά από τον Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας. Οπότε και ο προτεινόμενος τίτλος του άρθρου θεωρώ ότι είναι λάθος. Επομένως, ο Κ.Δ.Δ. θα πρέπει να αφορά τις κατηγορίες εγγράφων για τις οποίες η πρόσβαση δεν καθορίζεται διαφορετικά σε άλλες διατάξεις. Παρατηρείται ότι δεν γίνεται λόγος για την πρόσβαση στα έγγραφα που εκδίδονται από αλλοδαπές αρχές που τηρούν οι ελληνικές δημόσιες υπηρεσίες. Είναι ευκαιρία να ρυθμιστεί ρητά και το ζήτημα αυτό. Σημειώνεται ότι το πεδίο εφαρμογής του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας (Κ.Δ.Δ.) δεν είναι όλοι οι φορείς του δημόσιου τομέα, σύμφωνα με το ορισμό του αρθ. 14 του ν. 4270/2014. Άποψή μου είναι να τροποποιηθεί το αρθ.1 του πρώτου άρθρου του ν. 2690/1999 ώστε να συμβαδίζει με το πεδίο εφαρμογής της ψηφιακής διακυβέρνησης (ν. 4727/2020). Στην παρούσα φάση, η διατύπωση στο άρθρο 5 του Κ.Δ.Δ. ότι η πρόσβαση στα έγγραφα αφορά όλους τους φορείς που ασκούν δημόσια εξουσία αποτελεί θεμιτή εναλλακτική λύση, συμβατή και με όσα ορίζει η Σύμβαση Tromso. Επιπλέον, το πρώτο εδάφιο της δεύτερης παραγράφου του υπό πρόταση τροποποίησης άρθρου που κάνει λόγο για περιορισμό στην πρόσβαση σε έγγραφο που αφορά σε «δεδομένα προσωπικού χαρακτήρα, εκτός εάν τα δεδομένα αυτά κρίθηκαν ουσιώδη για την έκβαση της υπόθεσης» θεωρώ ότι είναι αντίθετο στην υφιστάμενο νομοθεσία. Η παράγραφος 42 του ν. 4624/2019 αναφέρει ότι η εφαρμογή των διατάξεων του Κ.Δ.Δ. που αφορούν την πρόσβαση στα έγγραφα παραμένει ανεπηρέαστη, όταν περιεχόμενων των εγγράφων αυτών αποτελούν δεδομένα προσωπικού χαρακτήρα. Οπότε, ο προτεινόμενος νέος περιορισμός είναι αντίθετος του νόμου. Ακόμη, το δεύτερο εδάφιο της παραγράφου αυτής θεωρώ ότι διατυπώθηκε λανθασμένα, προσπαθώντας να εφαρμοστεί το άρθρο 3 της Σύμβασης Tromso. Η τελευταία αναφέρει ότι οι περιορισμοί της πρόσβασης απαιτείται να καθορίζονται επακριβώς στο νόμο και να είναι ανάλογοι με την προστασία της εθνικής άμυνας, της ασφάλειας κ.λπ.. Στο νομοσχέδιο όμως φαίνεται σαν να έχουν ειδικές διατάξεις για το απόρρητο όλες αυτές οι κατηγορίες (εθνική άμυνα, ασφάλεια του κράτους, δημόσια τάξη κ.ά.). Από τη διατύπωση αυτή υπάρχει μάλιστα περίπτωση να θεωρηθεί ότι όλα τα έγγραφα που αφορούν αυτές τις κατηγορίες είναι απόρρητα, κάτι που φυσικά δεν ισχύει. Πράγματι υπάρχουν ειδικές διατάξεις που χαρακτηρίζουν έγγραφα ως απόρρητα (όπως το ιατρικό και το φορολογικό απόρρητο) αλλά για όλες τις άλλες κατηγορίες εγγράφων που αναφέρει το σχέδιο νόμου νομίζω ότι δεν υπάρχουν ειδικές διατάξεις. Και αν υπάρχουν, αυτές είναι ελάχιστες. Αντιθέτως, πολλά έγγραφα που αφορούν αυτές τις κατηγορίες διαβαθμίζονται με βαθμούς ασφαλείας σύμφωνα με τον Εθνικό Κανονισμό Ασφαλείας (εάν αφορούν την εθνική άμυνα και ασφάλεια της Χώρας, καθώς και τα ζωτικά συμφέροντα αυτής) και τους εσωτερικούς κανονισμούς αλληλογραφίας κάθε φορέα (για όλα τα υπόλοιπα ζητήματα). Οι εσωτερικοί κανονισμοί αλληλογραφίας καταρτίζονται σύμφωνα με τον Κανονισμό Επικοινωνίας Δημοσίων Υπηρεσιών (σημειώνεται ότι βάσει αυτού η Κεντρική Ένωση Δήμων & Κοινοτήτων Ελλάδας έχει καταρτίσει έναν Κανονισμό Επικοινωνίας Υπηρεσιών των Ο.Τ.Α.). Έχοντας υπόψη τα ανωτέρω και την ανάγκη ορθής συμμόρφωσης με τη Σύμβαση Tromso, η οποία δεν έρχεται κατά την άποψή μου σε αντίθεση με το Σύνταγμα και τους λοιπούς νόμους που ισχύουν εδώ και χρόνια, οι οποίοι και δεν τροποποιήθηκαν προκειμένου να συμμορφωθούν με αυτή, προτείνω την αναδιατύπωση των παραγράφων 1, 2 και 3 του άρθρου 5 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας ως εξής: «Άρθρο 5 Πρόσβαση σε έγγραφα 1. Κάθε ενδιαφερόμενος έχει το δικαίωμα, ύστερα από γραπτή, έντυπη ή ηλεκτρονική, αίτησή του, σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 2 του παρόντος νόμου, να λαμβάνει γνώση των διοικητικών εγγράφων, των εγγράφων αλλοδαπών αρχών και των ιδιωτικών εγγράφων που βρίσκονται στις δημόσιες υπηρεσίες εφόσον έχει εύλογο ενδιαφέρον για το περιεχόμενό τους, με την επιφύλαξη ειδικότερων διατάξεων για την πρόσβαση σ’ αυτά. Ως διοικητικά έγγραφα νοούνται όσα συντάσσονται από τις δημόσιες υπηρεσίες, όπως εκθέσεις, μελέτες, πρακτικά, στατιστικά στοιχεία, εγκύκλιες οδηγίες, απαντήσεις της Διοίκησης, γνωμοδοτήσεις και αποφάσεις. Ως εύλογο ενδιαφέρον νοείται το ενδιαφέρον που προκύπτει, κατά τρόπο αντικειμενικό, από την ύπαρξη μίας συγκεκριμένης, προσωπικής έννομης σχέσης του αιτούντος με το περιεχόμενο των στοιχείων στα οποία ζητά πρόσβαση. Ομοίως, εύλογο ενδιαφέρον προς πληροφόρηση έχει οποιοσδήποτε μπορεί, ως εκ της ιδιότητάς του, να επικαλεσθεί το ενδιαφέρον του για τη γνώση του περιεχομένου συγκεκριμένων εγγράφων. Αντιθέτως, δε συνιστά εύλογο ενδιαφέρον το ενδιαφέρον καθενός για την εύρυθμη άσκηση των γενικών καθηκόντων των δημοσίων υπηρεσιών και την τήρηση των νόμων. 2. Το κατά την προηγούμενη παράγραφο δικαίωμα δεν υφίσταται στις περιπτώσεις που το έγγραφο αφορά την ιδιωτική ή οικογενειακή ζωή τρίτου, ή έχει βαθμό ασφάλειας άνω του αδιαβάθμητου σύμφωνα με το Εθνικό Κανονισμό Ασφαλείας, ή αν παραβλάπτεται απόρρητο το οποίο προβλέπεται από ειδικές διατάξεις, ή αν η ικανοποίηση του δικαιώματος αυτού μπορεί να προκαλέσει βλάβη του δημοσίου συμφέροντος. Η αρμόδια αρχή μπορεί να αρνηθεί την ικανοποίηση του δικαιώματος τούτου αν το έγγραφο αναφέρεται στις συζητήσεις του Υπουργικού Συμβουλίου, ή αν η ικανοποίηση του δικαιώματος αυτού είναι δυνατόν να δυσχεράνει ουσιωδώς την έρευνα δικαστικών, διοικητικών, αστυνομικών ή στρατιωτικών αρχών σχετικώς με την τέλεση εγκλήματος ή διοικητικής παράβασης. 3. Κάθε ενδιαφερόμενος με ανώνυμη αίτηση ή επικοινωνία με την οποία δεν μπορεί αυτός να ταυτοποιηθεί μπορεί να πληροφορείται από την αρμόδια Υπηρεσία για ό,τι αυτή έχει δημοσιοποιήσει και για δημόσιες πολιτικές, δράσεις ή προγράμματα που αυτή σχεδιάζει ή εφαρμόζει και ενδιαφέρουν ευρύτερα την κοινωνία, με την επιφύλαξη ειδικών διατάξεων που αποκλείουν ή δύναται να αποκλείουν την πληροφόρηση του κοινού. Τέτοια πληροφόρηση μπορεί να γίνει με ενημέρωση του για τον δικτυακό τόπο όπου είναι αναρτημένες οι ζητούμενες πληροφορίες ή χορήγηση αντιγράφων εγγράφων». Το δεύτερο εδάφιο της παραγράφου 5 του υπό πρόταση τροποποίησης άρθρου να μην συμπεριληφθεί στο νέο νόμο καθώς είναι αντισυνταγματικό, όπως ήδη εξήγησα, να μην απαντά η Διοίκηση σε αιτήματα. Επίσης, το ζήτημα της αντιμετώπισης αόριστου αιτήματος αντιμετωπίζεται από τις διατάξεις της παρ. 3 του άρθρου 4 του Κ.Δ.Δ., ως ισχύουν. Αναφορικά με την παράγραφο 8 του προαναφερόμενου άρθρου χρήσιμο είναι να καθοριστεί παράβολο που θα καταβάλει ο αιτών για τη χορήγηση έντυπων (όχι ηλεκτρονικών δηλαδή) αντιγράφων, όπως ίσχυε την εποχή έκδοσης του ν. 2690/1999 που χρησιμοποιούνταν για το σκοπό αυτό τα μετέπειτα κατηργημένα χαρτόσημα. Το να καταβάλει ο αιτών στις υπηρεσίες αντίστοιχη ποσότητα φύλων χαρτιού με όσα θα τα χορηγηθούν σε αντίγραφα δεν αντιστοιχεί στο πραγματικό κόστος αναπαραγωγής των εντύπων αφού δεν καλύπτεται έτσι το κόστος μελανιού που χρησιμοποιείται και το κόστος λειτουργίας & συντήρησης του φωτοτυπικού/εκτυπωτικού μηχανήματος. Ούτε φυσικά αποτελεί σύγχρονή λύση να μεταβαίνει ο αιτών και ο υπάλληλος, μαζί με το έγγραφο, σε πλησίον ιδιωτικό κατάστημα για να βαρύνει τον αιτούντα η σχετική αναπαραγωγή. Η επιβάρυνση με χρηματικό κόστος του αιτούντος έντυπων αντιγράφων είναι επιβεβλημένη καθώς υπάρχει η δυνατότητα επιλογής της ανέξοδης χορήγησης ηλεκτρονικών αντιγράφων, λύση που είναι και οικολογική άλλωστε. Τέλος, στο άρθρο 57 πρέπει να προστεθεί παράγραφος που θα αναφέρει ότι αντικαθίστανται οι διατάξεις του άρθρου 1 του πρώτου άρθρου του π.δ. 28/2015 με τις νέες διατάξεις του αρθ. 5 του πρώτου άρθρου του ν. 2690/1999 και όχι να καταργηθεί το άρθρο αυτό (του π.δ.), όπως προτείνεται στο άρθρο 62, καθώς αποτελεί κωδικοποίηση νομοθεσίας.