Υπουργείο Εσωτερικών

Δικτυακός Τόπος Διαβουλεύσεων

• Σχόλιο του χρήστη 'vouliwatch' | 15 Σεπτεμβρίου 2024, 18:50

  Μόνιμος Σύνδεσμος

  Σύμφωνα με τα όσα αναφέρονται στην ανάλυση συνεπειών ρύθμισης, με την προτεινόμενη διάταξη «ενσωματώνεται η εφαρμογή της Σύμβασης του Tromso του Συμβουλίου της Ευρώπης σχετικά με την πρόσβαση στα δημόσια έγγραφα, η οποία αφορά στην ενίσχυση της αρχής της διαφάνειας της δράσης της διοίκησης και, συνακόλουθα, του κράτους δικαίου, μέσω της διεύρυνσης του πεδίου εφαρμογής του δικαιώματος πρόσβασης στα έγγραφα». Παρά το γεγονός ότι χαιρετίζουμε την πρόθεση του Υπουργείου να διευρύνει το θεμελιώδες δικαίωμα της πρόσβασης στη δημόσια πληροφορία και να ενσωματώσει στην ελληνική έννομη τάξη τα αναφερόμενα στη Σύμβαση του Tromsø, ο τρόπος με τον οποίο επιλέγεται να υλοποιηθεί αυτή η πρόθεση κρίνεται ως ελλιπής και μη δυνάμενος να πετύχει τους αναφερόμενους στην ανάλυση συνεπειών ρύθμισης επιδιωκόμενους σκοπούς. Αξίζει να αναφερθεί ότι σύμφωνα με τη Σύμβαση του Tromsø: α) όλα τα έγγραφα που έχουν εκδοθεί ή βρίσκονται στην κατοχή δημοσίων αρχών είναι κατ’ αρχήν δημόσια και η πρόσβαση σε αυτά μπορεί να περιοριστεί μόνο προκειμένου να προστατευθούν άλλα δικαιώματα και έννομα αγαθά, τα οποία απαριθμούνται ειδικά στη Σύμβαση, πάντοτε όμως με την επιφύλαξη της ύπαρξης υπέρτερου δημοσίου συμφέροντος που εξυπηρετείται μέσω της δημοσίευσης των δεδομένων (βλ. προοίμιο καθώς και άρθρα 2, 3 της Σύμβασης -https://rm.coe.int/1680084826- και της αιτιολογικής έκθεσης - https://rm.coe.int/16800d3836), β) οι αιτούντες/-ούσες δεν θα πρέπει να είναι υποχρεωμένοι να αναφέρουν το λόγο για τον οποίο ζητούν την πρόσβαση σε ένα έγγραφο (άρθρο 4 παρ. 1) και γ) το κράτος θα πρέπει να δίνει τη δυνατότητα στους/στις αιτούντες/-ούσες να παραμένουν ανώνυμοι/-ες (άρθρο 4 παρ. 2). Τα ως άνω δεν φαίνεται, ωστόσο, να ακολουθούνται στο πλαίσιο της προτεινόμενης διάταξης καθώς: α) εξακολουθούν να προβλέπονται “απόλυτοι” περιορισμοί του δικαιώματος (για παράδειγμα η παρ. 2 αναφέρει: …Το δικαίωμα δεν υφίσταται επίσης….”), β) η ανάγκη επίκλησης και απόδειξης ευλόγου ενδιαφέροντος (καθώς μόνο “κάθε ενδιαφερόμενος” έχει το δικαίωμα) εξακολουθεί να επιτάσσει το να αναφέρει ο/η αιτών/-ούσα το για ποιο λόγο επιθυμεί να έχει πρόσβαση στα αιτούμενα έγγραφα, θέτοντας έναν επιπλέον “γενικό περιορισμό” στην άσκηση του δικαιώματος και γ) το δικαίωμα υποβολής ανώνυμης αίτησης που προβλέπεται στην παρ. 1 της προτεινόμενης διάταξης ουσιαστικά αποδυναμώνεται (ή/και οριακά ανατρέπεται) από την πρόβλεψη της παρ. 5 περί μη υποχρέωσης απάντησης σε περίπτωση απόρριψης ανώνυμης αίτησης. Προκειμένου η προτεινόμενη διάταξη να προσεγγίσει -σε ένα πρώτο τουλάχιστον επίπεδο- το γράμμα και το πνεύμα της Σύμβασης του Tromsø, προτείνεται να λάβουν χώρα οι εξής αλλαγές: α) Στην παράγραφο 1 η φράση “κάθε ενδιαφερόμενος” θα πρέπει να γίνει “όλοι/-ες” ή “ο/η καθένας/καθεμία”. Με αυτόν τον τρόπο (και την εξάλειψη της προϋπόθεσης του ευλόγου ενδιαφέροντος) θα υλοποιηθούν τα όσα ορίζουν αφενός τα άρθρα 5Α παρ. 1 και 10 παρ 3 του Συντάγματος (με βάση τα οποία φορέας του δικαιώματος είναι κάθε φυσικό ή νομικό πρόσωπο χωρίς περαιτέρω διακρίσεις) και αφετέρου τα άρθρα 2 και 4 της Σύμβασης του Tromsø (με βάση τα οποία καθένας/καθεμία έχει δικαίωμα πρόσβασης ανεξάρτητα από τις προθέσεις και τα κίνητρά του/της, χωρίς καμία διάκριση και χωρίς να είναι υποχρεωμένος/-η να αναφέρει τους λόγους για τους οποίους ζητά την πρόσβαση στα αιτούμενα έγγραφα). β) Η διατύπωση της παραγράφου 2 θα πρέπει να αλλάξει ουσιωδώς, ούτως ώστε να ακολουθούνται τα οριζόμενα στο άρθρο 3 της Σύμβασης σχετικά με τους (επιτρεπόμενους) περιορισμούς του δικαιώματος. Στο πλαίσιο αυτό θα πρέπει να “σχετικοποιηθούν” όλες οι προβλεπόμενες στη διάταξη εξαιρέσεις και να προβλεφθεί ρητά ότι τυχόν ανακυπτόμενες συγκρούσεις μεταξύ εννόμων συμφερόντων/δικαιωμάτων κατά την άσκηση του δικαιώματος θα επιλύονται με βάση τις αρχές της αναλογικότητας ή/και της πρακτικής αρμονίας. Ειδικότερα, όπως προβλέπει η παρ. 2 του άρθρου 3 της Σύμβασης σε κάθε περίπτωση ενδεχόμενου περιορισμού του δικαιώματος θα πρέπει να εφαρμόζονται κάποιες δοκιμασίες (harm test και public interest test) πριν από τη λήψη της σχετικής απόφασης εκ μέρους των δημοσίων αρχών περί πρόσβασης ή μη στις αιτούμενες πληροφορίες και έγγραφα. Εν γένει, τυχόν περιορισμός του δικαιώματος πρόσβασης στη δημόσια πληροφορία θα πρέπει να λαμβάνει χώρα μόνο όταν ο περιορισμός αυτός προβλέπεται ειδικά από το νόμο, είναι αναγκαίος σε μία δημοκρατική κοινωνία και είναι ανάλογος με το σκοπό της προστασίας του νόμιμου σκοπού. Η άρνηση πρόσβασης στις πληροφορίες και στα έγγραφα βάσει ενός περιορισμού θα πρέπει δε, να μπορεί να ανατραπεί όταν το δημόσιο συμφέρον από τη δημοσιοποίηση των πληροφοριών υπερέχει του προστατευόμενου δικαιώματος. Ταυτόχρονα θα πρέπει να προβλεφθεί ότι στην περίπτωση που ορισμένα μόνο τμήματα του (αιτούμενου) εγγράφου καλύπτονται από κάποια εξαίρεση/περιορισμό, οι αρχές υποχρεούνται να χορηγήσουν το υπόλοιπο έγγραφο στον/στην αιτούντα/-ούσα (αρχή μερικής πρόσβασης). γ) Το περιεχόμενο της παραγράφου 3 θα πρέπει να συμπληρωθεί, ούτως ώστε να προβλέπεται ρητά ότι: i) οι αιτούντες/-ούσες έχουν το δικαίωμα να επιλέξουν τον τρόπο με τον οποίο θα λάβει χώρα η άσκηση του δικαιώματος ενώ ταυτόχρονα οι δημόσιες αρχές έχουν την υποχρέωση, στο μέτρο του ευλόγως εφικτού, να παράσχουν την κατά τον επιλεγέντα τρόπο πρόσβαση. Τα αυτά θα πρέπει να ισχύουν αντίστοιχα και αναφορικά με την μορφή (φυσική, ηλεκτρονική, ειδικός μορφότυπος κοκ) του αιτούμενου εγγράφου, με τον/την αιτούντα/-ούσα να δικαιούται να επιλέξει την μορφή που θα ήθελε να έχει το αιτούμενο έγγραφο και τις δημόσιες αρχές να έχουν την υποχρέωση, στο μέτρο του ευλόγως εφικτού, να σεβαστούν την εν λόγω επιλογή, όπως άλλωστε αναφέρει και το άρθρο 6 της Σύμβασης. ii) η άσκηση του δικαιώματος είναι (κατά κανόνα) δωρεάν. Όπως ορίζει δε, το άρθρο 7 της Σύμβασης, τυχόν επιβαλλόμενες δαπάνες (οι οποίες θα αφορούν συγκεκριμένες μόνο περιπτώσεις, όπως π.χ. την φωτοτύπηση εγγράφου για την χορήγηση αντιγράφου σε φυσική μορφή) θα πρέπει να είναι εύλογες και οι σχετικές χρεώσεις θα πρέπει να δημοσιεύονται (οπότε και να προβλέπονται -κατά προτίμηση από τον ίδιο το νόμο ή από σχετική υπουργική απόφαση κατ’ εξουσιοδότηση του νόμου). δ) Το δεύτερο εδάφιο της παραγράφου 5 κατά το μέρος που αφορά τη μη υποχρέωση απάντησης σε περίπτωση απόρριψης ανώνυμης αίτησης θα πρέπει να διαγραφεί. Περαιτέρω, επισημαίνεται πως: i) στο πλαίσιο της παρ. 6 της προτεινόμενης διάταξης θα πρέπει να εξειδικευθεί το ποιοι είναι οι φορείς που ασκούν δημόσια εξουσία (π.χ. περιλαμβάνονται σε αυτούς οι δικαστικές και νομοθετικές αρχές εν συνόλω ή μόνο όταν ασκούν “διοικητικές εξουσίες”, δηλαδή εξουσίες που δεν σχετίζονται άμεσα με την παραγωγή νομοθετικού ή δικαιοδοτικού έργου) ενώ ταυτόχρονα θα πρέπει να διευκρινιστεί και η σχέση της εν λόγω παραγράφου με το άρθρο 1 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας (πεδίο εφαρμογής). ii) Η παρ. 7 της προτεινόμενης διάταξης θα πρέπει να συμπληρωθεί, ούτως ώστε να προβλέπεται με μεγαλύτερη σαφήνεια το τι θα κάνει αυτή η “ομάδα εργασίας” και κυρίως πώς. iii) Θα πρέπει με κάποιο τρόπο να διευκρινιστεί ποια είναι η σχέση του άρθρου 5 του ΚΔΔ με τις διατάξεις του ν. 4727/2020 (το οποίο φαίνεται να έχει δημιουργήσει ένα “παράλληλο πλαίσιο πρόσβασης”, που - αν και ειδικότερο - διασταυρώνεται σε αρκετά σημεία με το γενικό πλαίσιο πρόσβασης του άρθρου 5 του ΚΔΔ, με αποτέλεσμα να μην είναι πάντοτε σαφές το ποιος νόμος θα πρέπει να εφαρμοστεί). iv) Προκειμένου να υλοποιηθούν εν τοις πράγμασι οι προβλέψεις του 10 παρ. 3 του Συντάγματος θα πρέπει να προβλεφθεί ρητά η υποχρέωση των δημοσίων αρχών να απαντούν και σε αιτήματα για παροχή πληροφοριών (και όχι μόνο για χορήγηση εγγράφων) και να (επανα)προβλεφθεί η καταβολή ειδικής χρηματικής ικανοποίησης στον/στην αιτούντα/-ούσα “στην περίπτωση παρόδου άπρακτης της προθεσμίας αυτής (σ.σ. για χορήγηση εγγράφων ή παροχή πληροφοριών) ή παράνομης άρνησης”. Σε κάθε, πάντως, περίπτωση, θεωρούμε πως οι (όποιες) αλλαγές στο άρθρο 5 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας δεν λύνουν το πρόβλημα της μη ύπαρξης ενός συνεκτικού πλαισίου που να ρυθμίζει όλες τις πτυχές του δικαιώματος πρόσβασης στη δημόσια πληροφορία ούτε αίρουν τους προβληματισμούς και τις αντιφάσεις που έχουν ανακύψει τόσο σε επίπεδο νομικού πλαισίου όσο και σε επίπεδο πρακτικής εφαρμογής του δικαιώματος. Προκειμένου να διασφαλιστεί η πληρέστερη και αποτελεσματικότερη άσκηση αλλά και προστασία του δικαιώματος, απαιτείται μία γενικότερη αλλαγή παραδείγματος και όχι αποσπασματικές και ήσσονος σημασίας αλλαγές στην ήδη υπάρχουσα (κατακερματισμένη, δαιδαλώδη και περίπλοκη) νομοθεσία. Όπως, άλλωστε, αναφέρει η Greco στο πλαίσιο της από 26-6-2024 έκθεσης αξιολόγησης του Πέμπτου Κύκλου Αξιολόγησης (GrecoRC5(2024)1 - https://rm.coe.int/grecorc5-2024-1-final-gr-compliance-report-greece-public-2780-7829-249/1680b08102), το πεδίο εφαρμογής της σύστασης iv (“undertaking an independent assessment on access to information requirements in order to adopt regulation, and the necessary implementation measures, that fully meet the standards of the Council of Europe Convention on Access to Official Documents…” - https://rm.coe.int/fifth-evaluation-round-preventing-corruption-and-promoting-integrity-i/1680a5a148) είναι πολύ ευρύτερο από την απλή παροχή προσαρμογών στον Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας (βλ. παρ. 26 έκθεσης αξιολόγησης). Η δημιουργία ενός ενιαίου νομοθετικού κειμένου που να ρυθμίζει όλες τις πτυχές του δικαιώματος (συγκεντρώνοντας σε ένα και μόνο νόμο τις σχετικές με την πρόσβαση στα έγγραφα και τις πληροφορίες καθώς και την περαιτέρω χρήση διατάξεις του ΚΔΔ, του π.δ. 28/2015, του ν. 4727/2020, του ν. 4622/2019, του ν. 3463/2006 κοκ), η καθιέρωση του κανόνα της γενικής και άνευ όρων πρόσβασης στις πληροφορίες και στα έγγραφα των δημοσίων φορέων, η σαφής και σύμφωνη με τα αναφερόμενα στη Σύμβαση του Tromsø οριοθέτηση των περιορισμών του δικαιώματος, η πρόβλεψη μίας Κεντρικής Αρχής για την εποπτεία και τον έλεγχο των σχετικών με το δικαίωμα ζητημάτων καθώς και η τήρηση και η δημοσίευση συγκεκριμένων στατιστικών στοιχείων σχετικά με την εφαρμογή του νόμου αποτελούν ορισμένες από τις αναγκαίες αλλαγές που πρέπει να λάβουν χώρα σε επίπεδο νομοθεσίας, ούτως ώστε να διασφαλιστεί εν τοις πράγμασι τόσο η αποτελεσματική άσκηση του δικαιώματος πρόσβασης όσο και η εφαρμογή θεμελιωδών δημοκρατικών αρχών, όπως η διαφάνεια και η λογοδοσία. Κατόπιν των ανωτέρω, σας προτρέπουμε όπως εκκινήσετε τις διαδικασίες για μία συνολική και ολιστική αναθεώρηση του πλαισίου που διέπει το δικαίωμα πρόσβασης στη δημόσια πληροφορία και σας αναφέρουμε ότι προσεχώς θα σας αποστείλουμε αναλυτικότερο κείμενο με τις προτάσεις και τις συστάσεις μας επί του ζητήματος.