Αρχική Εκσυγχρονισμός της Εξωτερικής Πολιτικής: Οργανισμός Υπουργείου Εξωτερικών, Συμβούλιο Εθνικής Ασφαλείας, Συμβούλιο Απόδημου Ελληνισμού και άλλες διατάξειςΕκσυγχρονισμός της Εξωτερικής Πολιτικής: Οργανισμός Υπουργείου Εξωτερικών, Συμβούλιο Εθνικής Ασφαλείας, Συμβούλιο Απόδημου Ελληνισμού και άλλες διατάξειςΣχόλιο του χρήστη Ένωση Διπλωματικών Υπαλλήλων | 6 Μαΐου 2019, 11:18
  • Σχόλιο του χρήστη 'Ένωση Διπλωματικών Υπαλλήλων' | 6 Μαΐου 2019, 11:18

    Παρατίθεται κείμενο γνωμοδότησης Νομικού Συμβούλου Ένωσης Διπλωματικών Υπαλλήλων, κ. Σπυρόπουλου, επί σχεδίου νέου οργανισμού, σύμφωνα με την οποία υφίστανται ποικίλα νομοτεχνικά προβλήματα που παραβιάζουν τα δικαιώματα των υπαλλήλων του ΥΠΕΞ, φθάνοντας μέχρι του σημείου να καθιστούν τον νέο οργανισμό αντιβαίνοντα με την Ευρωπαϊκή Σύμβαση Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων. Λόγω μεγέθους το κείμενο της γνωμοδότησης θα χωριστεί σε τμήματα: Άρθρο 83: Γενικές Πειθαρχικές Διατάξεις (α) με την παρ. 2.ι. του εν λόγω άρθρου, επιχειρείται να οριοθετηθεί η πειθαρχική δίωξη του αξιολογούντος για την σύνταξη «μεροληπτικής» έκθεσης αξιολόγησης και για την σύνταξη έκθεσης αξιολόγησης «με κρίσεις ή χαρακτηρισμούς που δεν αιτιολογούνται ή που η υπηρεσιακή παρουσία και πορεία του αξιολογημένου υπαλλήλου δεν επαληθεύει», α) με την θέσπιση ειδικής βραχυχρόνιας παραγραφής των αδικημάτων αυτών και β) με την άσκηση της οικείας διωξης μόνον από τον ίδιο τον Υπουργό. Παρά την περί του αντιθέτου άποψη της ΕΔΥ επί των περιορισμών που τίθενται με την υπόψη διάταξη, διατηρώ την άποψή μου ότι, παρά τους ως άνω περιορισμούς (που κινούνται κατά την γνώμη μου προς την ορθή κατεύθυνση) η όλη φιλοσοφία της πειθαρχικής δίωξης αξιολογούντων για τους λόγους αυτούς είναι πολλαπλώς προβληματική, όπως – προς αποφυγή επαναλήψεων – αναφέρω ανωτέρω (παρατ. γ υπ’ άρθρο 72). Στα πλαίσια αυτά, θα αρκούσε ενδεχομένως να προστεθεί, στο άρθρο 69, λόγος ΑΚΥΡΩΣΗΣ της έκθεσης αξιολόγησης αν αυτή αποδειχθεί «μεροληπτική» ή αν περιέχει «κρίσεις ή χαρακτηρισμούς που δεν αιτιολογούνται ή που η υπηρεσιακή παρουσία και πορεία του αξιολογημένου υπαλλήλου δεν επαληθεύει». Μάλιστα, το γεγονός ότι η σύνταξη τέτοιας έκθεσης αξιολόγησης ΕΙΝΑΙ ΜΕΝ λόγος πειθαρχικής δίωξης του συντάκτη αυτής, ΟΧΙ ΟΜΩΣ και λόγος ακύρωσης της έκθεσης αξιολόγησης, απότελεί ένα από τα ΠΛΕΟΝ ΟΞΥΜΩΡΑ φαινόμενα του σχεδίου οργανισμού. (β) Με την τελευταία παράγραφο (6) του εν λόγω άρθρου, ορίζεται ότι εφαρμόζεται αναλόγως στους υπαλλήλους του Υπ. Εξ. το δ’ εδάφιο της παρ. 9 του άρθρου 3 του ν. 3074/2002 ως ισχύει. Το εδάφιο αυτό έχει ως εξής: «Ο Ειδικός Γραμματέας, οι Επιθεωρητές-Ελεγκτές και οι Βοηθοί Επιθεωρητές-Ελεγκτές, εφόσον εξετάζονται ή διώκονται ενώπιον ποινικών δικαστηρίων για αποδιδόμενες σε αυτούς πράξεις ή παραλήψεις στις οποίες προέβησαν κατά την εκτέλεση των καθηκόντων τους ή ενάγονται ενώπιον πολιτικών δικαστηρίων για την ίδια αιτία, μπορούν να παρίστανται και να εκπροσωπούνται ενώπιον των ποινικών ή πολιτικών δικαστηρίων από μέλος του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους, κατόπιν αιτήματος του επικεφαλής του Σώματος Επιθεωρητών Ελεγκτών Δημόσιας Διοίκησης προς το ΝΣΚ, το οποίο γίνεται υποχρεωτικά δεκτό». Η εφαρμογή όμως της διάταξης αυτής στους Υπαλλήλους του Υπουργείου Εξωτερικών είναι προβληματική, υπό την έννοια ότι το ΝΣΚ εν δυνάμει θα παρίσταται στις δίκες αυτές τόσο προς υπεράσπιση των υπαλλήλων αυτών όσο και ως πολιτική αγωγή υπέρ του Δημοσίου. Άρθρο 84: Αργία Η κατά την παρ. 3 παύση καταβολής ΑΥΑ προς τον Υπάλληλο που υπηρετεί σε Αρχή του Εξωτερικού, την ημέρα που κοινοποιείται σε αυτόν η διαπιστωτική πράξη περί θέσεώς του σε αργία, παρίσταται αντίθετη προς την αρχή της προστασίας της ιδιοκτησίας κατ’ άρθρο 1 του Πρώτου Πρόσθετου Πρωτοκόλλου της ΕΣΔΑ, εν’ όψει και του ότι α) το ΑΥΑ έχει κριθεί ότι δεν αποτελεί μισθό, αλλά ποσό που καλύπτει διαπάνες διαβίωσης του υπαλλήλου στην αλλοδαπή και β) του ότι δεν προβλέπεται πουθενά η άμεση ανάκληση των υπαλλήλων που τίθενται σε αργία, στην Κ.Υ. Προτείνεται η αντικατάσταση του β’ εδαφίου της παρ. 3 του άρθρου 84 ως εξής: «Σε περίπτωση θέσεως σε αργία υπαλλήλου που υπηρετεί σε Αρχή της Εξωτερικής Υπηρεσίας, ο υπάλληλος ανακαλείται στην Κεντρική Υπηρεσία, και η καταβολή της αποζημίωσης υπηρεσίας αλλοδαπής παύει από την ημερομηνία επανόδου του στην Κεντρική Υπηρεσία και πάντως εντός 30 ημερών από την κοινοποίηση της ως άνω διαπιστωτικής πράξης σε αυτόν». Άρθρο 88: Ο ορθός τίτλος του άρθρου είναι «Πειθαρχική Αρμοδιότητα» Άρθρο 89: Αναδρομική Προαγωγή Η στέρηση του δικαιώματος προς προαγωγή στον πειθαρχικώς διωκώμενο, και μάλιστα για οποιοδήποτε αδίκημα, οσοδήποτε «ελαφρά» και αν είναι η σε βάρος του κατηγορία, παρουσιάζει πολλαπλά προβλήματα: Η διάταξη ευθέως καταστρατηγεί το τεκμήριο αθωότητος του κατηγορουμένου, αλλά και – όσον αφορά τα αδικήματα που τιμωρούνται με ελαφρές ποινές – την αρχή της αναλογικότητος. Επιπλέον, η στέρηση του δικαιώματος προς προαγωγή σε υπαλλήλους που έχουν τιμωρηθεί με άλλη ποινή (πλην της στέρησης του δικαιώματος προς προαγωγή), αποτελεί στην ουσία δεύτερη καταδίκη του υπαλλήλου για το ίδιο αδίκημα για το οποίο τιμωρήθηκε και, αποστερώντας του αποδοχές που θα εισέπραττε αν είχε προαχθεί, αποτελεί παράβαση του άρθρου 1 του Πρώτου Πρόσθετου Πρωτοκόλλου της ΕΣΔΑ (πρβλ. ΕΔΔΑ, απόφαση της 22.10.2009 στην υπόθεση αρ. 39574/2009 [Αποστολάκης κατά Ελλάδος], το σκεπτικό της οποίας έχει απαναληφθεί σε πολυάριθμες πρόσφατες αποφάσεις του Ελ. Συνεδρίου). Η διάταξη πρέπει, για το λόγο αυτό να καταργηθεί. Άρθρο 93: Τυπικά προσόντα προαγωγής (α) Η πρόβλεψη «εξετάσεων» για την προαγωγή στον βαθμό του ΣΠΒ’ και μάλιστα χωρίς να λαμβάνεται υπόψη ο ατομικός φάκελος του υπαλλήλου, οι εκθέσεις αξιολόγησης αυτού κλπ. αντίκειται στην αρχή της ισότητος και της αναλογικότητος, υπό την έννοια ότι η προαγωγή του υπαλλήλου εξαρτάται αποκλειστικά από στιγμιαία δοκιμασία, δηλαδή την επιτυχή του δοκιμασία στις εξετάσεις αυτές και όχι από την συνολική του παρουσία και εικόνα έως τότε στο Υπουργείο Εξωτερικών. Παραλλήλως, δεν γίνεται καμία απολύτως πρόβλεψη για την τύχη των λοιπών συμμετεχόντων στην εν λόγω διαδικασία και δη α) αν επιτύχουν στην δοκιμασία και εν τούτοις δεν προαχθούν ελλέιψει κενών οργανικών θέσεων θα χρειασθεί να επαναλάβουν την δοκιμασία την επόμενη φορά που θα υπάρξουν κενές οργανικές θέσεις; β) αν όχι, σε ποία «σειρά» θα καταταγούν την επόμενη φορά που θα υπάρξουν κενές οργανικές θέσεις; στην σειρά της ιεραρχίας που ήδη έχουν ή βάσει του αποτελέσματος των εξετάσεων που έχουν επιτύχει ήδη; γ) αν ναι, πόσες φορές μπορεί ο υπάλληλος να υποχρεωθεί να μετάσχει της διαδικασίας αυτής; δ) αν αποτύχουν στην δοκιμασία αλλά απομένουν κενές οργανικές θέσεις προάγονται;, ε) ποία η θέση και η κατάταξη υπαλλήλων, ο ένας των οποίων που επέτυχε στην δοκιμασία αλλά δεν προήχθη ελλείψει κενών οργανικών θέσεων και συναδέλφου του που απέτυχε στην δοκιμασία αλλά κατά το επόμενο έτος έλαβε υψηλότερη βαθμολογία απ’ ότι είχε λάβει ο πρώτος κατά την δοκιμασία προηγούμενου έτους; (β) Με την παρ. 2 του νέου σχεδίου εισάγεται νέο τυπικό προσόν για την προαγωγή των διπλωματικών υπαλλήλων, και συγκεκριμένα η επίτευξη συγκεκριμένης βαθμολογίας στις εκθέσεις αξιολόγησης του προηγουμένου ή των προηγουμένων ετών. Η διάταξη αυτή είναι πολλαπλώς προβληματική και εμφανίζει τόσο νομοτεχνικές, όσο και νομικές αδυναμίες και συγκεκριμένα: ι) Από νομοτεχνικής απόψεως δεν αντιμετωπίζεται η περίπτωση είτε να μην έχει συνταχθεί Ε.Α. (Έκθεση Αξιολόγησης) για τον υπάλληλο μέσα στο διάστημα που προβλέπεται (π.χ. γιατί ο προϊστάμενός του αδράνησε), ούτε η περίπτωση να έχει ασκηθεί και να εκκρεμεί προσφυγή κατά μία ή περισσοτέρων Ε.Α., ούτε, τέλος η περίπτωση να έχει προσβληθεί η Ε.Α. ή να έχει ασκηθεί πειθαρχική δίωξη για μεροληπτική σύνταξη αυτής. Στις περιπτώσεις αυτές, ο υπάλληλος – σύμφωνα με το παρόν σχέδιο – στερείται του δικαιώματος προς προαγωγή, αποτέλεσμα άδικο και αντίθετο προς την Αρχή της ισότητος και παρά το γεγονός ότι η Ε.Α. μπορεί εν συνεχεία να ακυρωθεί. Ακόμη πιο χαρακτηριστική είναι η ακόλουθη περίπτωση: Υπάλληλος προσφεύγει κατά Ε.Α. π.χ. για πραγματικά περιστατικά που δεν απηχούν την πραγματικότητα και η Ε.Α. ακυρώνεται από το αρμόδιο Υ.Σ. Εντός της τριετίας, ο υπάλληλος κρίνεται προς προαγωγή στον βαθμό ΣΠΑ’. Υπό την διάταξη ως υφίσταται ο υπάλληλος αυτός δεν δικαιούται να προαχθεί, διότι, παρά το γεγονός ότι ακυρώθηκε η δυσμενής γι’ αυτόν Ε.Α., ο υπάλληλος αυτός δεν έχει βαθμολογία τουλάχιστον «άριστος» κατά τα τελευταία τρία έτη. Επιπλέον, ουδεμία λαμβάνεται πρόνοια (με μεταβατική διάταξη) περί του πως θα αντιμετωπισθούν, για τις προσεχείς προαγωγές, τα μέχρι σήμερα συνταχθέντα Φ.Α. που δεν φέρουν βαθμολογία ιι) Η διάταξη, επιπλέον, αντιφάσκει προς αυτή του άρθρου 94 παρ. 2, σύμφωνα με την οποία «Για την προαγωγή λαμβάνεται υπόψη το σύνολο των στοιχείων όλων των φακέλων του υπαλλήλου». Με το να αναγάγει την βαθμολογία των τελευταίων χρονολογικά, εκθέσεων αξιολόγησης σε τυπικό προσόν προαγωγής, η διάταξη του άρθρου 93.2 του νέου σχεδίου αποκλείει την λήψη υπόψη όλων των ως άνω στοιχείων, οδηγεί σε αποτελέσματα που προδήλως αντίκεινται στην αρχή της ισότητος: Για παράδειγμα έστω ότι για θέση ΣΠΑ συμπληρώνουν όλα τα λοιπά προσόντα τρεις υπάλληλοι: Ο πρώτος, κατά την τελευταία τριετία έχει δύο Ε.Α. «άριστος» και μία «πολύ καλός» και άριστες Ε.Α. κατά τα προηγούμενα έτη. Ο δεύτερος, κατά την τελευταία τριετία έχει τρεις Ε.Α. «άριστος», αλλά κατά τα προηγούμενα έτη έχει περισσότερα του ενός δυσμενή Φ.Α. και ο τρίτος επίσης κατά την τελευταία τριετία έχει τρεις Ε.Α. «άριστος», πλην όμως για παρελθόντα παραπτώματα του έχουν προσφάτως επιβληθεί δύο πειθαρχικές ποινές, ενώ στο φάκελό του υπάρχουν και δυσμενή «έγγραφα». Υπό την ως άνω διάταξη η κρίση για προαγωγή θα περιοριστεί μεταξύ των δεύτερου και τρίτου εξ αυτών διότι ο πρώτος, που είναι εμφανώς καλύτερος από τους άλλους δύο, θα έχει τυπικά αποκλειστεί λόγω της μίας Ε.Α. όπου χαρακτηρίζεται «πολύ καλός». ιιι) Όπως ορθά παρατηρείται από την ΕΔΥ, η διάταξη αυτή, επιπλέον, είναι τόσο αυστηρή που στην πράξη θα αποβεί ανεφάρμοστη, εν όψει των σοβαρών συνεπειών που επιφέρει, για τον αξιολογούμενο, η αξιολόγησή του με ο,τιδήποτε ολιγότερο από «άριστος». Ορθώς, επίσης, παρατηρείται ότι η διάταξη θα καταστεί κενό κέλυφος γιατί όλοι θα κρίνονται ως “άριστοι”, όχι μόνον λόγω της ως άνω συνέπειας αλλά και λόγω της επαπεικής πειθαρχικών διώξεων για «μεροληψία» σε περίπτωση αξιολογησης του υπαλλήλου με μικρότερο βαθμό. Το αποτέλεσμα θα είναι ακριβώς το αντίθετο από αυτό το οποίο υποτίθεται ότι επιδιώκει ο οργανισμός. Εν όψει των παραπάνω, προτείνεται η κατάργηση της βαθμολογίας των εκθέσεων αξιολόγησης από τα τυπικά προσόντα προαγωγής. Θα μπορούσε όμως, να προστεθεί στο άρθρο 94 εδάφιο σύμφωνα με το οποίο «Για την προαγωγή λαμβάνεται υπόψη το σύνολο των στοιχείων όλων των φακέλων του υπαλλήλου με έμφαση στις εκθέσεις αξιολόγησης της τελευταίας τριετίας». (γ) Στα κυκλοφορούντα σχέδια του νέου οργανισμού έχει καταργηθεί η δεσμευτικότητα της «γνώμης» του Υ.Σ. και του Α.Υ.Σ., εφόσον ήταν ομόφωνη, για προαγωγή στον βαθμό του Π.Υ. Β’, καθώς και η «σύμφωνη» γνώμη που απαιτείτο για την προαγωγή στον βαθμό του Σ.Π. Β’ (προβλέπονται πλέον εξετάσεις για την προαγωγή στον βαθμό αυτό). Με τον τρόπο αυτό, όλες οι προαγωγές, ακόμη και στους κατώτερους διπλωματικούς βαθμούς (πλην Σ.Π. Β’), εναπόκεινται στην απόλυτη διακριτική ευχέρεια του Υπουργού. Βεβαίως, σύμφωνα με την νομολογία του ΣτΕ η απλή (και όχι «σύμφωνη») γνώμη, δεν δεσμεύει μεν τον Υπουργό (όπως η σύμφωνη γνώμη), όταν όμως ο Υπουργός επιλέξει να αποκλίνει από την γνώμη αυτή οφείλει να αιτιολογήσει ειδικά τη διαφοροποίησή του (ΣτΕ 3689/2013, 2450, 1303/2012, 3975, 625/2011, 2397, 1422/2010, 4154, 2792, 817/2009, 3897/2004). Παρά ταύτα, η παρεχόμενη, με τα νέα σχέδια οργανισμού, πλήρης δυνατότητα στον κο. Υπουργό Εξωτερικών να αποφαίνεται όπως ο ίδιος νομίζει δεν αιτιολογείται από αντικειμενικούς λόγους δημοσίου συμφέροντος και, κατά την ημετέρα άποψη, ενδεχομένως αντίκειται στις Συνταγματικές αρχές της ισότητος, της αξιοκρατίας και της διαφάνειας. (δ) Οι προϋποθέσεις που τίθενται, επιπλέον, για την προαγωγή στον Βαθμό του Π.Υ. Β’, (3 έτη σε αρχή δυσμενών συνθηκών ή 2 έτη σε αρχή επικίνδυνων συνθηκών διαβίωσης, 2 έτη σε προξενική αρχή ή προξενικό γραφείο, καθώς και 2 έτη σε Διεύθυνση, η οποία ασχολείται με θέματα της Ευρωπαϊκής Ένωσης, ή στη Μόνιμη Αντιπροσωπεία στην Ευρωπαϊκή Ένωση), έχουν μικρό νόημα εν όψει της παγιωμένης, πλέον, νομολογίας του ΣτΕ (265/1993) και του ΔΕΑ (1982/2013 κ.α.), ότι αν ο υπάλληλος ζήτησε να μετατεθεί σε θέση που να εκπληρώνει τα παραπάνω προσόντα και η Διοίκηση το αρνήθηκε, τότε τα παραπάνω τυπικά κωλύματα δεν μπορούν να εμποδίσουν την προαγωγή του. (ε) Από προφανή αβλεψία, η νεοεισαγόμενη φοίτηση στην Ε.Σ.Δ.Δ. συνυπολογίζεται μεν, στο άρθρο 92.2 ως χρόνος δοκιμαστικής υπηρεσίας, αλλά όχι ως προϋπηρεσία για προαγωγή στον βαθμό του Γ.Π.Γ’. Το σχετικό εδάφιο του άρθρου 93.1.α θα πρέπει να διορθωθεί ως εξής: «α. από το βαθμό του Ακολούθου Πρεσβείας στο βαθμό του Γραμματέα Πρεσβείας Γ’ τουλάχιστον τριετής υπηρεσία στο βαθμό αυτό, στον οποίο συνυπολογίζεται και ο χρόνος φοίτησης στη Διπλωματική Ακαδημία και στην Ε.Σ.Δ.Δ.» (στ) από το νέο Σχέδιο Οργανισμού απουσιάζουν πλήρως οι μεταβατικές διατάξεις όσον αφορά τις μεταβολές που επέρχονται στις τυπικές προϋποθέσεις προαγωγής των ειδικών κλάδων (Διπλωματικού, Ε.Ν.Υ., Εμπειρογνωμόνων, Ο.Ε.Υ.). Η απουσία τέτοιων διατάξεων είναι προβληματική και αντιμετωπίζεται κατωτέρω, στην τελευταία παρατήρηση υπό το άρθρο 153.